Важнейшей функцией является обеспечение права каждого на образование, общедоступность и бесплатность которого в муниципальных образовательных учреждениях гарантируется на основе конституционного принципа юридического равенства. Муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Согласно ст. 3 Федерального закона «Об образовании в РФ» №273‑ФЗ от 29.12.2012 г. государственная политика в области образования основывается на следующих принципах: гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности; защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов РФ в условиях многонационального государства; демократический характер управления образованием.
Пунктом 7 ч. 1 указанной статьи закреплена свобода выбора получения образования, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора организации, осуществляющей образовательную деятельность.
Несмотря на все права и гарантии, на протяжении более чем десятка лет насущной является проблема закрытия сельских школ и детских садов.
Имеется большое количество статей по проблеме ликвидации сельских образовательных учреждений: обсуждения, предложения, причины, следствия. Но в этом вопросе значение имеет и правовая сторона: соблюдение порядка ликвидации сельских образовательных организаций и их филиалов. Выполнение предусмотренных законом условий гарантирует соблюдение прав и гарантий работников, обучающихся и их родителей, жителей поселений.


Нормативная правовая основа ликвидации образовательных организаций в сельской местности и их филиалов
В Российской Федерации с состоянием дел в сфере образования напрямую связана не только государственная социальная политика, но и стратегия экономического развития государства. В современном обществе от уровня развития образования и его качества зависят практически все стороны государственной жизни и общественного развития - экономика, безопасность, научно-технический прогресс, культура, экология и т. д. Следовательно, этот значимый сегмент общественной жизни должен иметь адекватную правовую базу. Но правовую базу мало «иметь», ее надо правильно понимать и применять.
Для анализа правовых норм необходимо определиться в понимании основных терминов. Следовательно, придется обратиться и к другим отраслям права.
Образовательная организация - это некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.
Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом).
Образовательная организация может иметь в своей структуре различные структурные подразделения. В данной работе при использовании понятия «структурные подразделения» (далее - СП) подразумевается филиал образовательной организации, то есть обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.
В данной работе речь пойдет только о муниципальных дошкольных и общеобразовательных организациях, расположенных в сельском поселении, и их филиалах (СП). При упоминании в тексте образовательной организации с использованием различных терминов следует предполагать, что она является муниципальной образовательной организацией, расположенной в сельской местности.
По вопросу отнесения населенных пунктов к сельским населенным пунктам в Федеральном законе от 06.10.2003 №131‑ФЗ указано, что сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Ликвидацией юридического лица является его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам. Реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом.
Реорганизация образовательных организаций чаще всего происходит в форме слияния и присоединения, что в сельской местности априори ведет к ликвидации как минимум одного из юридических лиц. В действиях муниципальных органов власти выявились тенденции: сельское образовательное учреждение сначала реорганизуется в форме присоединения к расположенному в другом населенном пункте образовательному учреждению, а затем ликвидируется уже как структурное подразделение другого юридического лица. В литературе это явление получило название «скрытая ликвидация», которое сегодня встречается и в судебных решениях. С учетом этого в данной работе вместе с термином «ликвидация» будет использоваться термин «реорганизация» для тех случаев, когда результаты их проведения совпадают.
В последнее время произошли изменения правовых норм, регулирующих процессы реорганизации и ликвидации образовательных организаций сельских поселений. Базовыми законами, на основе которых выстраивалось и выстраивается законодательство об образовании, являются принятый еще в 1992 году Закон РФ «Об образовании» (далее - Закон об образовании) и принятый в 2012 году Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании в РФ).
По Закону об образовании образовательное учреждение могло быть ликвидировано по решению учредителя, если это не повлечет нарушения обязательств образовательного учреждения или если учредитель принимает эти обязательства на себя. По Закону об образовании в РФ принятие решения органом исполнительной власти о ликвидации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения.
Ликвидация сельского образовательного учреждения ранее допускалась только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. В действующем Законе об образовании в РФ произошла замена «согласия схода жителей населенных пунктов» на «учет мнения жителей данного сельского поселения».
Понятие «сход жителей населенных пунктов» в период действия Закона об образовании в РФ можно найти в Федеральном законе от 06.10.2003 №131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок учета мнения жителей сельского поселения федеральным законодательством не установлен. Органы местного самоуправления самостоятельны в принятии этого порядка. Органом местного самоуправления может быть непосредственно создан нормативный акт о порядке учета мнения жителей по любым вопросам, а может быть конкретный, применяемый при реорганизации и ликвидации сельской образовательной организации.
В ранее действующем Типовом положении об общеобразовательном учреждении (от 19.03.2001 №196, п. 82) устанавливалось значимое правило, в соответствии с которым процесс ликвидации или реорганизации общеобразовательного учреждения должен осуществляться только тогда, когда заканчивается учебный год. В действующем законодательстве данное правило отсутствует. Значимость отсутствующей сегодня норме придает то, что уволенному педагогическому работнику в середине учебного года, когда штаты образовательных организаций укомплектованы, трудно трудоустроиться. Не следует предполагать, что таких случаев будет много, но закон этого не запрещает и не ограничивает.
Статья 13 Закона об образовании предусматривала обязательное указание порядка реорганизации и ликвидации образовательного учреждения в его уставе. В новом законе такая формулировка отсутствует. Но право самостоятельного принятия решений по вопросам ликвидации образовательных организаций и филиалов у органов управления образовательной организации отсутствует. В соответствии со статьей 9, ч. 6 статьи 27 данные полномочия относятся к компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, и соответственно указание в уставе образовательных организаций на самостоятельное (или по согласованию с учредителем) принятие решений по ликвидации организации или филиалов неправомерно.
До 1 января 2005 года в соответствии с федеральным законодательством ликвидация муниципального образовательного учреждения могла быть осуществлена только с согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится образовательное учреждение. Представительный орган был вправе делегировать указанные полномочия комитетам (комиссиям), в ведении которых находились вопросы образования. На сегодня данное право в связи с совершенствованием правового положения муниципальных учреждений отсутствует.
Образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании.
В соответствии со статьей 27 Закона об образовании в РФ образовательная организация самостоятельно формирует свою структуру, за исключением ликвидации филиалов. В ч. 6 статьи 27 Закона конкретно указано, что филиалы могут ликвидироваться только по решению органов местного самоуправления. Следует отметить, что в ч. 5 ст. 27 Закона об образовании в РФ указано, что филиалы могут только создаваться и ликвидироваться, никаких других мероприятий не предусмотрено.
В силу п. 8 ранее действовавшего постановления Правительства РФ от 13.05.1992 г. №312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования» не допускалось изъятие или изменение служебного назначения зданий и сооружений, используемых учреждениями, предприятиями и организациями системы образования, предоставленных им земельных участков без согласования с Министерством образования Российской Федерации и Министерством науки, высшей школы и технической политики Российской Федерации.
В целях защиты прав и законных интересов ребенка при формировании социальной инфраструктуры для детей в статье 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» закреплен порядок принятия решений о ликвидации объекта социальной структуры, идентичный порядку в Законе об образовании в РФ: принятие органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации муниципальных организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей, допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, развития, отдыха и оздоровления детей, их социальной защиты и социального обслуживания. В случае отсутствия положительной экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.
Порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество) и возникновение, обособление или приобретение которого связано с целями образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, устанавливается органами местного самоуправления при условии предварительного создания (приобретения, изменения назначения) имущества, достаточного для обеспечения указанных целей.
В соответствии с п. 2 статьи 61 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) юридическое лицо ликвидируется по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом.
Осуществление функций и полномочий учредителя вместе с полномочиями по созданию, реорганизации, ликвидации муниципальной образовательной организации предоставлены органам местного самоуправления муниципальных районов частью 1 статьи 9 Закона об образовании в РФ. По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Таким образом, нормы образовательного права могут содержаться в нормативных правовых актах, принимаемых на муниципальном уровне.
Обращает на себя внимание композиционная непоследовательность в отношении муниципальных актов, обнаружившаяся в ст. 4 Закона об образовании в РФ. Они не упомянуты в ч. 1 ст. 4, где перечисляются формы правового регулирования образовательных отношений. Однако в ч. 4 и ч. 5 этой же статьи законодатель устанавливает требование о соответствии норм, содержащихся в муниципальных актах, предписаниям федерального закона и в случае обнаружения коллидирующих норм отдает приоритет нормам Закона об образовании в РФ.
Анализ нормативных правовых актов показывает, что изменение законодательства в области образования снизило степень защищенности сельских образовательных организаций от ликвидации. Обязательное получение согласия схода ограничивало органы местного самоуправления в принятии самостоятельных решений и обязывало стороны к взаимодействию. Отсутствие порядка учета мнения жителей сельского поселения на федеральном уровне позволяет органам местного самоуправления принять порядок, удобный для принятия соответствующих решений, что может не гарантировать реальный учет мнения жителей.


Порядок проведения ликвидации образовательной организации и ее филиалов в сельском поселении
Администрация муниципального образования (далее - МО) в соответствии с полномочиями, утвержденными уставом, принимает решения о реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения и с учетом мнения жителей соответствующего сельского поселения.
Филиал образовательной организации, как и образовательная организация, ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных Законом об образовании в РФ. Принятие органом местного самоуправления решения о ликвидации филиала муниципальной образовательной организации осуществляется в порядке, установленном частями 11 и 12 статьи 22 Закона об образовании в РФ, то есть на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий принятия такого решения, и не допускается без учета мнения жителей соответствующего сельского поселения.
Данное обстоятельство относительно ликвидации структурных подразделений сельских образовательных организаций важно. Утверждение об исключительной компетенции руководителя учреждения в данном вопросе и об отсутствии необходимости положительного заключения комиссии и учета мнения жителей неверно.
На этом, в частности, построили свою защиту в Пинежском районном суде представители ответчика (муниципального образовательного учреждения) при рассмотрении дела по иску родителей о признании приказа о ликвидации структурного подразделения недействительным. Суд признал доводы ответчика обоснованными. Сегодня дело находится на рассмотрении в апелляционной инстанции.
С выводами суда об исключительной компетенции руководителя по данному вопросу нельзя согласиться. В решении районного суда указано, что руководитель образовательной организации полномочен своим решением прекратить деятельность структурного подразделения. Данное право закреплено в уставе образовательной организации. Но, учитывая п. 6 статьи 27 Закона об образовании в РФ, при ликвидации структурного подразделения должен быть соблюден порядок, аналогичный порядку ликвидации образовательной организации. Текст статьи конкретно указывает, кем должно быть принято решение: «органом местного самоуправления». Образовательная организация не является органом местного самоуправления.
Пинежская районная организация Общероссийского Профсоюза образования, ознакомившись с решением, направила обращение в адрес главы администрации с просьбой прокомментировать ситуацию по закреплению в уставе школы права учреждения ликвидировать структурные подразделения самостоятельно.
Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - Порядок). Постановлением Министерства образования и науки Архангельской области от 09.09.2013 №10 утвержден соответствующий Порядок.
Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное образование в муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Следовательно, комиссия при оценке последствий решения о реорганизации или ликвидации и подготовке заключения (далее - Комиссия) должна руководствоваться принципом сохранения в достаточном количестве имеющихся образовательных учреждений и их филиалов.
Обеспечение доступности и бесплатности образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности ее статьями 43 (часть 2) и 38 (часть 1). При принятии бюджета органы власти обязаны создавать надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Принятый бюджет не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других законов, а также материальных законов, затрагивающих расходы, и тем более лишать их юридической силы.
В 2015 году бюджет МО «Пинежский район» был принят без расходов на образовательные организации и структурные подразделения, которые учредитель только планирует ликвидировать. Впоследствии это было одним из главных доводов администрации района - денег нет. И тут возникает интересный вопрос: позволяет или нет законодательство до принятия решения о ликвидации образовательной организации или структурного подразделения принять бюджет уже без учета расходов на них.
Порядком предусмотрен состав Комиссии, в которую могут входить представители органа местного самоуправления, в чьем ведении находится соответствующая муниципальная образовательная организация, а также по согласованию должностные лица федеральных органов исполнительной власти, иных законодательных и исполнительных органов государственной власти Архангельской области, представители общественных организаций. В соответствии с данным порядком Комиссия в основном состоит из представителей органов власти различного уровня. По факту большинство членов Комиссии - это представители органа местного самоуправления, в чьем ведении находится соответствующая муниципальная образовательная организация. В соответствии с порядком решение Комиссии принимается путем открытого голосования простым большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Комиссии.
Порядком предусмотрено, что при проведении экспертной оценки Комиссия вправе направлять запросы, истребовать документы, посещать образовательные организации. Право принадлежит Комиссии, следовательно, предложение об истребовании документов одним из членов Комиссии должно быть рассмотрено на заседании и поддержано большинством. Решение Комиссии принимается не позднее 30 календарных дней со дня регистрации заявления. За этот период Комиссия может провести несколько заседаний. Этого времени достаточно для изучения документов всеми членами Комиссии.
По сути своего предназначения Комиссия должна дать отрицательное заключение (о невозможности принятия решения о ликвидации организации или СП) в случае, если по итогам проведенного анализа не достигнуто хотя бы одно из значений установленных критериев. Следует здесь отметить необходимость и важность проведения качественного и всестороннего анализа каждой конкретной ситуации.
Принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации и структурных подразделений, расположенных в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения. Порядок учета мнения жителей, как указано в первой части, на федеральном уровне не принят.
Выявление и учет мнения жителей по вопросу принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципального образовательного учреждения в некоторых муниципальных районах проводится в форме собрания граждан, проживающих на территории сельских населенных пунктов района, закрепленных за конкретным муниципальным образовательным учреждением. Учет мнения может осуществляться путем рассмотрения поступивших в письменном (электронном) виде предложений от граждан в адрес отдела по управлению образованием администрации района.
Постановлением администрации МО «Пинежский муниципальный район» от 27.10.2014 №0688‑па утвержден Порядок учета мнения жителей сельского поселения при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации, расположенной в данном сельском поселении (далее - Порядок учета мнения).
Согласно Порядку учета мнения предложения от жителей принимаются в письменном или электронном виде с указанием фамилии, имени, отчества гражданина, почтового адреса, сути предложения, а также личной подписи и даты. В случае соответствия заявленным критериям предложение граждан будет являться официальным обращением в адрес органов местного самоуправления и требует письменного ответа в соответствующем порядке в установленный законом срок.
В соответствии с пунктом 2.1 Порядка учета мнения поступившие предложения жителей должны быть рассмотрены, но не указано кем, в какой срок, в какой форме, то есть достаточно уведомления жителей о начале приема предложений, а сами предложения остаются без внимания и не имеют юридического значения. Такой Порядок учета мнения жителей является некорректным.
К тому же спорным является вопрос о сроках проведения мероприятий по учету мнения жителей: до принятия решения Комиссией или после, до направления проектов документов в Комиссию или после. Проведение учета мнения жителей обязательно должно быть до подписания постановления о ликвидации. Логично предположить, что проведение учета мнения до направления документов в Комиссию и впоследствии предоставление его результатов вместе с пакетом документов является более эффективным.
При оценке последствий ликвидации образовательной организации или ее структурного подразделения в сельском поселении следует принимать во внимание Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (п. 2.5).
В случае ликвидации образовательной организации или ее СП для соблюдений санитарно-эпидемиологических норм требуется организовать транспортное обслуживание детей путем их подвоза к месту обучения и обратно на специально выделенном транспорте.
Согласно ст. 34, 40 Закона об образовании в РФ обучающимся предоставляются меры социальной поддержки и стимулирования, в том числе транспортное обеспечение в виде организации их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно. Организация такой перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями осуществляется учредителями. Планируемое разрешение вопроса о подвозе также следует оценить Комиссии.
Родители вправе обратиться в суд с иском об обязании организации подвоза, а в случае самостоятельного подвоза - за возмещением убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.
В МО «Пинежский район» действует следующее неписаное правило: среди родителей обучающихся и воспитанников ликвидируемых организаций проводят опрос по выяснению предпочтений относительно образовательной организации для дальнейшего обучения. Подвоз организуется только в организацию, которую выбрали большинство обучающихся с родителями. Является такой подход нарушением п. 7 ч. 1 статьи 3 Закона об образовании в РФ, гарантирующей право выбора организации, или нет, определить сложно, судебная практика отсутствует.
В пакете документов, который поступает в Комиссию, обязательно должен быть проект постановления администрации муниципального района (органа местного самоуправления) о ликвидации или реорганизации образовательной организации, о ликвидации филиала.
Проект постановления должен включать указание на то, что образовательная организация или ее структурное подразделение ликвидируется, план мероприятий по ликвидации. Ответственным за выполнение плана считают обычно управление образованием данного муниципального образования.
После подписания с постановлением о ликвидации учреждения необходимо ознакомить директора муниципального учреждения и уведомить его и работников образовательной организации о предстоящем увольнении, о предоставляемых в этом случае льготах и компенсациях с учетом требований Трудового кодекса Российской Федерации.
Самым важным при ликвидации образовательной организации или ее филиалов является понимание того, что решение и в том, и в другом случае должно быть принято органом местного самоуправления при положительном заключении комиссии и с учетом мнения жителей.


Деятельность профсоюза в защите прав и гарантий работников при ликвидации сельских образовательных организаций и их филиалов
Пинежская районная организация профсоюза в своей деятельности уже на протяжении 6 лет ежегодно сталкивается с вопросом реорганизации и ликвидации образовательных учреждений и их СП. Вопрос сложный. С течением времени сложился ряд традиционных профсоюзных мероприятий, нацеленных на эффективную защищу прав и гарантий, законных интересов работников, учреждений, которых коснулся процесс ликвидации.
В соответствии с законодательством профсоюз не принимает решения, касающиеся ликвидации и реорганизации образовательных организаций. Но у него достаточно инструментов для того, чтобы повлиять на принятие решения.
В отраслевом Соглашении по образовательным организациям МО «Пинежский район» на 2015-2017 годы (далее - отраслевое соглашение) по инициативе профсоюзной организации закреплено обязательство не осуществлять в течение учебного года в образовательных организациях организационно-штатные мероприятия, которые могут повлечь высвобождение педагогических работников до окончания учебного года. Данная норма неоднократно позволяла профсоюзу предотвратить сокращение и тем самым защитить педагогических работников.
В результате социального сотрудничества партнерами - управлением образования и профсоюзом - в мае 2016 года были достигнуты соглашения: увольнение работников в связи с сокращением численности или штата произвести не ранее 31 августа для официального закрепления педагогического стажа и стажа работы на Крайнем Севере, что впоследствии имеет значение для определения даты получения и размера пенсии при сложности трудоустройства в месте проживания, возможности реализовать свое право на оплату проезда к месту отдыха.
Также профсоюзом и управлением образования был взят под контроль вопрос трудоустройства в первоочередном порядке работников, высвобождаемых из образовательных организаций, как одно из обязательств отраслевого соглашения. В связи с этим под контролем оказались все вакантные места в образовательных организациях. Управление образования периодически предоставляло в ликвидируемые организации список вакансий по району. В районную организацию профсоюза была предоставлена информация о положительном решении вопроса трудоустройства сокращаемых работников или его невозможности.
В начале каждого календарного года профсоюз направляет в адрес управления образования письмо с просьбой предоставить информацию о планируемых реорганизационных мероприятиях. После этого у соответствующих руководителей запрашиваются списки сокращаемых должностей и высвобождаемых работников. Районная организация профсоюза со своей стороны информирует представительный орган местного самоуправления (далее - МСУ), просит поддержки и содействия. По приглашению представительного и исполнительного органов МСУ участвует в работе комиссий, проведении встреч с коллективами работающих, родителей, в сходах жителей поселений.
В дальнейшем поступившая информация выносится на президиум, а затем и на Совет районной профсоюзной организации с целью разработки и принятия мер по защите прав и гарантий членов профсоюза. Председателям первичных профсоюзных организаций, действующих в учреждениях, в которых планируется реорганизация, предлагается обсудить предстоящие мероприятия в своей организации, составить список вопросов и направить его в райсовет.
Председатель районной организации встречается с коллективами ППО, чтобы ответить на все вопросы, возникающие при проведении процедуры ликвидации. С каждым председателем проводится учеба по соблюдению порядка учета мотивированного мнения выборного органа ППО при принятии локальных нормативных актов и при расторжении трудового договора по инициативе работодателя. Далее начинается тесное взаимодействие ППО с районной организации. Все поступающие обращения, документы, уведомления от работодателя в адрес ППО или работников направляются в президиум, анализируются. В первичную профсоюзную организацию направляются рекомендации о дальнейших действиях, совместно готовятся проекты документов, писем, обращений.
Так, в одну из первичных организаций профсоюза поступил запрос от руководителя на получение мотивированного мнения по локальному акту. Ко всем прочим документам была приложена копия приказа о проведении структурных изменений в организации - объединении двух СП. Профсоюз не согласился с планируемыми изменениями, считая, что объединение СП не предусмотрено Законом об образовании в РФ. В данном случае присутствует ликвидация двух существующих СП и создание нового структурного подразделения. Учредитель согласился с доводами профсоюза. Процедура проведения организационно-штатных мероприятий была начата заново, приказ отменен.
При создании Комиссии по оценке последствий решения о реорганизации или ликвидации и подготовке заключения коллегиальному органу профсоюзной организации необходимо выяснить возможность участия представителей профсоюза в составе Комиссии и направить соответствующее ходатайство. Пинежская районная организация профсоюза направила главе администрации ходатайство о включении в Комиссию председателя, считая, что имеет на это право, исходя из уставных целей и задач организации. Ходатайство было удовлетворено.
В работе Комиссии профсоюзу необходимо не допустить принятия решения без ознакомления с документами всех членов Комиссии (не на слух, не на заседании), всестороннего анализа, изучения мнения всех заинтересованных сторон. При оформлении заключения Комиссии предлагать обоснование решения вносить не односложным резолютивным предложением. Проект заключения должен быть предложен членам Комиссии сначала для ознакомления с правом внесения поправок и замечаний. И только после этого - для подписания. При голосовании члены Комиссии имеют право на особое мнение, которое должно быть внесено в протокол по их просьбе или приложено к протоколу, если правовая позиция предъявлена Комиссии в письменном виде.
Свою позицию профсоюз должен подкрепить мнением коллектива работающих ликвидируемой образовательной организации или структурного подразделения, соответствующей первичной профсоюзной организации с конкретным указанием причин и фактов, затрудняющих организационные мероприятия. Это могут быть вопросы трудоустройства, преемственность учебных программ и др. При необходимости представитель профсоюза может инициировать встречу членов Комиссии с коллективами, родителями обучающихся, принять участие в сходе жителей во избежание неверного толкования ситуации. На заседании Комиссии должно быть рассмотрено соблюдение такого обязательного условия, как учет мнения жителей того поселения, в котором находится соответствующее образовательное учреждение.
Если экспертное заключение Комиссии основано на данных, которые не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, оно может быть не принято судом в качестве доказательства надлежащего исполнения требований законодательства.
Указание органами власти в качестве основания закрытия образовательного учреждения на состояние здания, в котором оно расположено, признание его ветхим или аварийным, отсутствие других зданий, в которых можно разместить общеобразовательное учреждение, отсутствие педагогических кадров, невозможность организовать качественное питание и пр. не позволяет в связи с исключительностью обстоятельств нарушать установленный законом порядок. Исключительные обстоятельства решаются в другом порядке, в суде признаются необоснованными.
Профессиональные союзы выступают одним из самых многочисленных общественных формирований, действующих на местном уровне. В первую очередь они призваны представлять интересы членов профсоюза. Одним из инструментов достижения целей и задач является взаимодействие с органами местного самоуправления, что позволяет оказывать непосредственное влияние на решение вопросов местного значения. Профсоюзы - это представители населения. Органы местного самоуправления со своей стороны должны быть заинтересованы в диалоге между органами публичной власти и представителями населения. Такой диалог должен строиться на открытости и информированности, публичном обсуждении вопросов, связанных с ликвидацией образовательных организаций или с чем-либо еще. Перечисленные элементы есть реализация принципа гласности.


Заключение
Вопрос о ликвидации и реорганизации образовательных организаций в последнее десятилетие не перестает быть актуальным. Периодически возникают споры, связанные с несогласием жителей поселений, в которых находится ликвидируемая образовательная организация или структурное подразделение, с принятым решением органа местного самоуправления. В период реорганизации и ликвидации граждане ищут поддержки у представителей власти различного уровня, обращаются за защитой в суд.
Решение о ликвидации или реорганизации образовательной организации или ее структурного подразделения для сельской местности более значимо и существенно, чем для городских территорий. Рядом с педагогической проблемой малочисленности классов стоит экономическая, так как из-за небольшой наполняемости образовательных учреждений расходы на их содержание гораздо выше. Актуальность вопроса, степень его остроты, злободневности обусловлена тем, что все чаще и все ярче проявляются факты, подтверждающие, что непопулярное решение строится на экономических причинах. В связи с этим растет степень недоверия к представителям исполнительной и законодательной власти.
Проблема нарушения законодательства Российской Федерации при ликвидации или реорганизации образовательных учреждений отмечалась еще в письме Министерства образования РФ от 14 мая 2001 года «Об усилении контроля за исполнением законодательства об образовании Российской Федерации в общеобразовательных учреждениях». В нем указывается на то, что важнейшей задачей российского образования в целях сохранения единого образовательного пространства и обеспечения качества образования на современном этапе является обеспечение грамотного исполнения законодательства и иных нормативных правовых актов в области образования. С того времени законодательство изменилось, но вышеуказанная задача так и осталась важнейшей.
Ликвидация сельских образовательных организаций, структурных подразделений и последствия их закрытия становятся общенациональной проблемой.
Демографические и социальные предпосылки связаны с особенностями экономического, политического, социального и демографического развития страны. Но создание социальной инфраструктуры для детей было и остается государственной задачей. Следовательно, контроль за ликвидацией образовательных организаций сельских поселений должен быть и носить государственный характер.


Список литературы
1. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования Генеральной конференции ЮНЕСКО/г. Париж, 14.12.1960.
2. Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах».
3. Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 №3266-1.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51‑ФЗ.
5. Федеральный закон от 16.05.1995 №74‑ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию».
6. Федеральный закон от 24.07.1998 г. №124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 06.10.2003 №131‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
8. Федеральный закон от 02.05.2006 №59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 29.12.2012 №273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
10. Постановление Правительства РФ от 13.05.1992 г. №312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования».
11. Письмо Министерства образования Российской Федерации от 14 мая 2001 г. №22-06-648 «Об усилении контроля за исполнением законодательства об образовании Российской Федерации в общеобразовательных учреждениях».
12. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 №189 (ред. от 24.11.2015) «Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях».
13. Постановление администрации городского округа Усинск от 17 декабря 2013 г. №2691 «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов муниципального образования городского округа «Усинск» при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации».
14. Постановление администрации Свободненского района Амурской области от 21 июля 2014 года №341 «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельского поселения при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в данном сельском поселении».
15. Постановление Конституционного суда от 23 апреля 2004 года №9‑П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним.
16. Постановление Конституционного суда РФ от 15.05.2006 №5‑П.
17. Кассационное определение Пермского краевого суда от 14 октября 2010 г. по делу №33-8992.
18. Апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 24.03.2016 по делу №33-247/2016.
19. Апелляционное определение Орловского областного суда от 18.07.2012 по делу №33-1196.
20. Апелляционное определение Саратовского областного суда от 09.04.2014 №33-1913.
21. Апелляционное определение Саратовского областного суда от 09.04.2014 №33-1913.
22. Решение Пинежского районного суда №2-378/2016.
23. Устав МБОУ «Карпогорская средняя школа №118».

​Наталья ШАТРОВСКАЯ, Пинежский район, Архангельская область

____
1    Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята 14 декабря 1960 года Генеральной конференцией ЮНЕСКО). www.consultant.ru
2    Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах». www.consultant.ru
3    Федеральный закон от 29.12.2012 №273‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016). www.consultant.ru
4    Федеральный закон от 29.12.2012 №273‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016), статья 22, п. 6. www.consultant.ru
5    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.10.2016), ст. 55. www.consultant.ru
6    Федеральный закон от 06.10.2003 №131‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1 ст. 2. www.consultant.ru
7    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.10.2016), ст. 57, 61. www.consultant.ru
8    Апелляционное определение Саратовского областного суда от 09.04.2014 №33-1913. www.consultant.ru
9    Закон РФ от 10.07.1992 №3266-1 (с изм. от 24.12.1993) «Об образовании», ст. 34. www.consultant.ru
10    Закон РФ от 10.07.1992 №3266-1 (с изм. от 24.12.1993) «Об образовании», ст. 34. www.consultant.ru
11    Федеральный закон от 29.12.2012 №273‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016), статья 22, п. 12. www.consultant.ru
12    Федеральный закон от 16.05.1995 №74‑ФЗ (ред. от 27.02.2003) «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию», ст. 4. www.consultant.ru
13    Федеральный закон от 29.12.2012 №273‑ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016), статья 22, п. 11. www.consultant.ru
14    Постановление Правительства РФ от 13.05.1992 г. №31 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования». www.consultant.ru
15 Федеральный закон от 24.07.1998г. №124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». www.consultant.ru
16    Закон РФ от 10.07.1992 №3266-1 (с изм. от 24.12.1993) «Об образовании», ст. 34. www.consultant.ru
17    Решение Пинежского районного суда по делу №2-378/2016. www.consultant.ru
18    пп. 6 п. 3.2 Устава МБОУ «Карпогорская средняя школа №118». kss.1mcg.ru/data/files/УСТАВ%20Карпогоры
19    Постановление Конституционного суда РФ от 15.05.2006 №5‑П. www.consultant.ru
20    Постановление Конституционного суда от 23 апреля 2004 года №9‑П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним. www.consultant.ru
21    Постановление администрации городского округа «Усинск» от 17 декабря 2013 года №2691 «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов муниципального образования городского округа «Усинск» при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации». www.consultant.ru
22    Постановление администрации Свободненского района Амурской области от 21 июля 2014 года №341 «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельского поселения при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в данном сельском поселении». base.garant.ru
23    Федеральный закон от 02.05.2006 №59‑ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». www.consultant.ru   
24    Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 №189 (ред. от 24.11.2015) «Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях». www.consultant.ru
25    Апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 24.03.2016 по делу №33-247/2016. www.consultant.ru
26    Апелляционное определение Саратовского областного суда от 09.04.2014 №33-191. www.consultant.ru
27    Кассационное определение Пермского краевого суда от 14.10.2010 по делу №33-8992. www.consultant.ru
28    Апелляционное определение Орловского областного суда от 18.07.2012 по делу №33-1196. www.consultant.ru
29    Письмо Министерства образования Российской Федерации от 14.05.2001 №22-06-648 «Об усилении контроля за исполнением законодательства об образовании Российской Федерации в общеобразовательных учреждениях». www.consultant.ru