О ситуации на рынке труда в сфере образования

Система образования насчитывает более 100 тысяч образовательных организаций различных типов и организационно-правовых форм с общей численностью работников порядка 5,4 млн человек.
Основная доля работников образования (около 70%) приходится на образовательные организации дошкольного и общего образования (соответственно 27,6% и 40,8%). Еще один крупный сегмент - организации высшего образования, в которых занято порядка 14% общей численности работников.
Общая численность работников, занятых в сфере образования, незначительно, но растет начиная с 2012 года, при этом идет перераспределение численности работников между уровнями образования.
По сравнению с периодом 2009-2011 годов ситуация в сфере образования остается относительно стабильной. Последние три года доля ежегодно высвобождаемых работников составляет 0,5% от общей численности работников (или 25 тыс. человек). Примерно половина работников высвобождается в третьем квартале в связи со спецификой планирования деятельности в образовании.

Информация к сведению
По данным Росстата, в I квартале 2015 года численность принятых работников в сфере образования превысила численность высвободившихся более чем на 25 тыс. человек.
По информации Роструда, в I квартале 2015 года в сфере образования насчитывалось 44 тыс. вакансий, в то время как численность высвобождаемых работников - 22,5 тыс. человек (прогноз на 2015 год).
Наибольшее количество высвобождений в 2015 году приходится на Центральный (более 1,5 тыс. человек) и Приволжский (1,1 тыс. человек) федеральные округа. Наиболее стабильная ситуация в Уральском федеральном округе (уволено чуть более 100 человек).

Развитие системы образования предопределено следующими факторами.
Первое. Увеличение численности детей потребует к 2018 году создания дополнительно 220 тыс. рабочих мест для педагогических работников, в том числе в сфере дошкольного (50 тыс. рабочих мест), общего (115 тыс. рабочих мест) и дополнительного образования детей (55 тыс. рабочих мест). Это точки роста в сфере образования.
Второе. Снижение контингента обучающихся в вузах и профессиональных образовательных организациях до 2018 года и увеличение численности студентов в расчете на одного работника профессорско-преподавательского состава и педагогического состава (показатели ГПРО) может привести в ближайшие 3-4 года к сокращению численности профессорско-преподавательского состава высшей школы (на 100 тыс. человек) и педагогических работников СПО (на 8 тыс. человек). Дальнейшее увеличение численности работников профессионального образования будет происходить после 2018 года в связи с демографическим ростом.
Третье. Укрупнение образовательных организаций приведет к сокращению работников из числа административно-управленческого и вспомогательного персонала (на 298,6 тыс. человек) в общей численности работников образовательных организаций.
В целом прогнозируется сокращение численности работников сферы образования на период до 2018 года примерно на 200 тыс. чел.
Пик высвобождений работников среднего профессионального образования (около 10 тыс. человек) и высшего образования (около 22,7 тыс. человек) приходился на 2010-2011 годы. Это связано с активными процессами оптимизации сети, передачей профтехучилищ и техникумов в ведение субъектов РФ и включением их в состав вузов. Основная масса высвобожденных сотрудников - административный и вспомогательный персонал присоединенных организаций.
Начиная с 2016 года ожидается незначительный рост контингента обучающихся в среднем профессиональном образовании за счет увеличения численности молодежи в возрасте от 15 лет, ужесточения требований к абитуриентам вузов и, следовательно, роста численности поступающих после школы на программы СПО, увеличения сроков обучения (на 5 месяцев) по программам подготовки квалифицированных рабочих (служащих). Не планируется значительного сокращения административно-управленческих работников в связи с тем, что уже сегодня в СПО достигнуты целевые значения «дорожной карты» по данному показателю.
В высшем образовании будет происходить планомерное сокращение численности работников, связанное с общим сокращением контингента обучающихся, а также с увеличением значения показателя «Численность студентов высшего образования в расчете на одного работника профессорско-преподавательского состава», зафиксированного в «дорожной карте».
В целях создания условий для профессиональной переподготовки и последующего трудоустройства высвобождаемых педагогических работников образовательных организаций высшего образования реализуются следующие мероприятия:
1. В рамках Комплексной программы повышения профессионального уровня педагогических работников общеобразовательных организаций, целью которой является в том числе модернизация педагогического образования, предполагается:
апробация моделей подготовки кадров по основным образовательным программам магистратуры трех видов: программам подготовки по педагогическим направлениям с усиленной практической и исследовательской направленностью, программам по менеджменту для управленческого персонала системы образования;
разработка и апробация модели получения педагогического образования лицами, не имеющими педагогического образования, но мотивированными к педагогической деятельности.
В 2014-2015 годах в работу по апробации моделей получения педагогического образования вовлечены 13 образовательных организаций высшего образования и порядка 31 вуза в качестве соисполнителей проекта из 7 федеральных округов.
С целью уменьшения проблемы подготовки высвобождаемых педагогических работников в рамках реализации Комплексной программы с 2015 года увеличиваются (более чем в 2,5 раза) контрольные цифры приема на магистерские педагогические программы в образовательные организации высшего образования.
2. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации высвобождаемого административно-управленческого и вспомогательного персонала образовательных организаций на базе многофункциональных центров прикладных квалификаций по востребованным программам для дальнейшего трудоустройства в реальном секторе экономики.

Информация к сведению
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №599 во всех регионах на базе колледжей создано 312 многофункциональных центров прикладных квалификаций, реализующих программы профессионального обучения по востребованным на рынке труда профессиям рабочих, а также программы дополнительного профессионального образования.
В 2014 году было обучено 67 тыс. человек. Основными заказчиками обучения выступают предприятия-работодатели (70%) и центры занятости населения субъектов Российской Федерации (почти 10%).


Результаты мониторинга ситуации на рынке труда в сфере образования, проводимого профсоюзом

Общероссийским Профсоюзом образования с марта 2015 года проводится еженедельный мониторинг ситуации на рынке труда (организован в соответствии с решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений), в ходе которого анализируется информация о высвобождении работников в сфере образования в связи с проведением в субъектах Российской Федерации мероприятий по реорганизации образовательных организаций разных типов, оптимизации штатного расписания.
В анализируемый период в мониторинге участвовали 16 региональных (межрегиональных) организаций профсоюза: Белгородской, Брянской, Волгоградской, Кировской, Курской, Мурманской, Новгородской, Нижегородской, Саратовской областей, республик Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Хакасия, Пермского, Алтайского, Красноярского краев.
По данным мониторинга, в период с марта по июль 2015 года выявлено следующее.
По информации региональных организаций профсоюза, в результате реорганизации и формирования образовательных комплексов, оптимизации штатного расписания и иным причинам высвободилось 2148 работников сферы образования, из них:
- педагогических работников - 758 человек (35%),
- административно-управленческого персонала - 371 человек (17%),
- учебно-вспомогательного персонала - 292 человека (14%),
- обслуживающего персонала - 727 человек (34%).
В том числе в результате реорганизации (слияния, объединения, формирования образовательных комплексов) высвободилось 665 человек (31%); в результате оптимизации штатного расписания, перевода в аутсорсинг отдельных категорий персонала - 913 человек (43%); по иным причинам - 570 человек (27%).
Из 2148 высвободившихся работников трудоустроены 517 человек, что составляет 24%, из них трудоустроены в сфере образования - 405 человек, в других видах деятельности - 112 человек; направлены на переподготовку - 105 человек (5%); перешли на пенсию по старости - 222 человека (10%); поставлены на учет в центр занятости - 3 человека (0,1%) (Нижегородская область).
Таким образом, о судьбе 1301 человека (61%) информация не представлена. Оценить, сколько среди них членов профсоюза, исходя из полученной информации, также не представляется возможным.
Дошкольные образовательные организации
1. Высвобождено всего - 917 человек, из них:
    педагогические работники - 337 человек (37%),
    административно-управленческий персонал - 136 человек (15%),
    учебно-вспомогательный персонал - 165 человек (18%),
    обслуживающий персонал - 279 человек (30%).
2. Из них:
- трудоустроены 235 человек (26%), в том числе в сфере образования - 198 человек, в других видах деятельности - 37 человек;
- направлены на переподготовку - 50 человек (5%),
- перешли на пенсию по старости - 117 человек (13%),
- поставлены на учет в центр занятости - 3 человека (0,3%).
Общеобразовательные организации
1. Высвобождено всего - 1145 человек, из них:
    педагогические работники - 366 человек (32%),
    административно-управленческий персонал - 229 человек (20%),
    учебно-вспомогательный персонал - 119 человек (10%),
    обслуживающий персонал - 431 человек (38%).
2. Из них:
- трудоустроены - 245 человек (21%), в том числе в сфере образования - 203 человека, в других видах деятельности - 42 человека;
- направлены на переподготовку - 55 человек (5%),
- перешли на пенсию по старости - 97 человек (8,4%).

Образовательные организации дополнительного образования детей
1. Высвобождено всего - 86 человек, в том числе:
    педагогические работники - 55 человек (64%),
    административно-управленческий персонал - 6 человек (7%),
    учебно-вспомогательный персонал - 8 человек (9%),
    обслуживающий персонал - 17 человек (20%);
2. Из них:
- трудоустроены - 37 человек (43%), в том числе в сфере образования - 4 человека, в других видах деятельности - 33 человека;
- перешли на пенсию по старости - 8 человек (9%).

Информация к сведению
В Белгородской области спортивные школы олимпийского резерва из системы образования переданы в областное управление по физической культуре и спорту (всего 34 человека, 26 педагогических работников и 8 человек - обслуживающий персонал, все сотрудники трудоустроены).
В Республике Хакасия в образовательных организациях дополнительного образования детей сокращены 22 работника-совместителя из числа педагогического и административно-управленческого персонала.


О трудоустройстве выпускников профессиональных образовательных организаций и организаций высшего образования

В 2015 году выпуск по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования составит порядка 2273,9 тыс. человек (3,2% от численности занятых в экономике), в том числе по программам высшего образования 1392,3 тыс. человек, по программам среднего профессионального образования - 881,6 тыс. человек.
Наибольшее количество выпускников в 2015 году - в двух субъектах Российской Федерации: в Москве (270 тыс. человек) и Санкт-Петербурге (108 тыс. человек).
В 8 субъектах РФ число выпускников превышает 4% от численности занятых в экономике, что может привести к напряженности в их трудоустройстве.
В мае 2015 года Минобрнауки России проведен опрос о планах на ближайшую перспективу выпускников вузов и колледжей. В опросе участвовало около 550 тыс. студентов высшей школы и 412,5 тыс. студентов учреждений среднего профессионального образования всех федеральных округов.
Результаты опроса показали прогнозное распределение выпускников в 2015 году по следующим каналам занятости:
планируют трудоустроиться 62,9% выпускников, освоивших программы высшего образования; аналогичный показатель по программам СПО - 56,6%;
более 9% выпускников вузов будут призваны в ряды Вооруженных сил Российской Федерации, а 20,5% - продолжат обучение. В системе среднего профессионального образования данные показатели составляют 19,9% и 16,8% соответственно;
доля нетрудоустроенных выпускников вузов может составить примерно 5,2%, а по программам среднего профессионального образования - около 3,5%.
По сравнению с аналогичными прогнозами 2009-2010 годов имеется четкий тренд снижения числа выпускников, имеющих риск не быть трудоустроенными.

Информация к сведению
В 2009 году удельный вес выпускников, которые имели риск не быть трудоустроенными, составлял для СПО и НПО - 9,9%, для ВО - 10,6%.
В 2010 году удельный вес выпускников, которые имели риск не быть трудоустроенными, составлял для СПО и НПО - 8,8%, для ВО - 14,1%.

По данным образовательных организаций, наибольший риск быть нетрудо­устроенными ожидается для выпускников по укрупненной группе специальностей «Экономика и управление»: 26,9% в высшем образовании и 14,4% - в СПО.
В высшем образовании также к группе риска относятся выпускники по укрупненным группам специальностей «юриспруденция» - 8,5% от общего количества выпускников, отнесенных к данному каналу занятости, «образование и педагогические науки» - 6,6%, «техника и технологии строительства» - 4,5%.
В среднем профессиональном образовании это выпускники, завершившие освоение программ по укрупненным группам специальностей «техника и технологии наземного транспорта» - 9,2%, «техника и технологии строительства» - 7,8%, «сестринское дело» - 7,2%.
Полученные в результате опроса данные связаны в том числе и с карьерными ожиданиями выпускников по уровню заработной платы.
В 2015 году введен механизм оценки трудоустройства выпускников вузов на основе данных Пенсионного фонда РФ о страховых отчислениях работодателей. Реализация этого механизма стала возможной после заключения трехстороннего соглашения об информационном взаимодействии между Рособрнадзором, Пенсионным фондом и Минобрнауки России.
Механизм оценки трудоустройства апробирован в экспериментальном режиме в Уральском федеральном округе. По результатам апробации составлен рейтинг специальностей высшего образования по доле трудоустройства выпускников. Лидирующие позиции в рейтинге занимают специальности: «металлургия цветных металлов» - 93,5% трудоустроенных, «газотурбинные, паротурбинные установки и двигатели» - 91,9%, «металлургические машины и оборудование» - 91%.
Вместе с тем неутешительные результаты получены по специальностям «финансы и кредит» - 67,1%, «технология деревообработки» - 66,7% и «юриспруденция» - 65,7%.
Основные меры, предпринимаемые по содействию трудоустройству выпускников:
1. Увеличение контрольных цифр приема в 2015-2016 учебном году по программам высшего образования.
Контрольные цифры приема по программам бакалавриата и специалитета увеличены и составляют 404 тыс. бюджетных мест. Выпускники колледжей, успешно завершившие обучение по образовательным программам СПО, могут претендовать на обучение в вузе наряду с выпускниками школ. По данным опроса планируют продолжить обучение по программам высшего образования 16,8% выпускников СПО.
Увеличение контрольных цифр приема в 2015-2016 учебном году по программам магистратуры для выпускников бакалавриата и специалитета до 108,6 тыс. мест, что на 60,7% превышает уровень 2014-2015 учебного года.
Данной мерой планируется простимулировать выпускников вузов по программам бакалавриата к продолжению обучения на магистерских программах.
В начале года были некоторые опасения, что бюджетные места в 2015 году будут сокращены из-за уменьшения числа выпускников на 1,2 процента. Определенную роль в том, что на бюджетные места в вузы России сможет поступить больше абитуриентов, чем в прошлом году, сыграло принятие в состав Российской Федерации Республики Крым и Севастополя. Распределяются общие контрольные цифры приема среди образовательных организаций на конкурсной основе. В их число не входят места, оплачиваемые за счет средств целевой субсидии.
2. Развитие системы содействия трудоустройству выпускников.
В настоящее время в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования ведется активная деятельность по содействию трудоустройству выпускников.
Система содействия трудоустройству выпускников представляет собой трехуровневую модель, включающую федеральный, региональный уровни и уровень образовательной организации.
На всех уровнях созданы координирующие органы:
на федеральном - Координационно-аналитический центр содействия трудоустройству выпускников при МГТУ имени Н.Э.Баумана;
на региональном - базовые центры по содействию трудоустройству выпускников в субъектах Российской Федерации;
на уровне образовательной организации - центры (службы) содействия трудоустройству выпускников образовательных организаций среднего профессионального и высшего образования.
Базовые центры по содействию трудоустройству выпускников созданы в 68 субъектах Российской Федерации. Перед остальными субъектами РФ стоит задача завершения создания базовых центров.
Центры содействия трудоустройству выпускников функционируют в 80% образовательных организаций высшего образования и 70% профессиональных образовательных организаций.
3. Развитие механизма целевого обучения.
Всего в систему целевой подготовки в высшем образовании в настоящее время вовлечено порядка 260 тыс. человек.
Также реализуется ряд мер превентивного характера, направленных на сближение студентов и потенциальных работодателей, такие как чемпионат профессионального мастерства WorldSkills Russia. Целью является обеспечение соответствия качества выпускаемых специалистов требованиям работодателей, практико-ориентированность обучения с учетом лучших мировых практик, что особенно важно для подготовки по рабочим профессиям и программам прикладного бакалавриата.


Вопросы развития социального партнерства в сфере образования на федеральном уровне

На отраслевом уровне установление основ регулирования социально-трудовых отношений, отраслевых льгот и гарантий осуществляется посредством регулярного заключения Отраслевого соглашения. Действующее в настоящее время Соглашение по организациям, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, заключено на 2015-2017 годы. Согласно трудовому законодательству и п. 1.1 части 3 Отраслевого соглашения оно обязательно к применению в вузах при заключении коллективных договоров, трудовых договоров с работниками, при установлении условий труда и при разрешении индивидуальных и коллективных трудовых споров, а также может использоваться при заключении региональных и территориальных отраслевых соглашений.
Наиболее эффективным механизмом оценки развития социального партнерства в сфере высшего образования являются результаты деятельности ведомственной лаборатории автоматизированного анализа и оценки эффективности коллективно-договорных актов в сфере образования на базе Рязанского государственного радиотехнического университета.
Работа ведомственной лаборатории позволила придать деятельности по повышению эффективности коллективно-договорного регулирования более системный характер, так как стало возможным решение трех, связанных с этой деятельностью, задач.
Первая - автоматизировать процесс контроля за ходом заключения и выполнения коллективных договоров в образовательных организациях и получать необходимые данные в течение всего года.
Вторая - разработать методику анализа и подготовки обобщенных заключений об эффективности действующих в отрасли договоров, а также создать базу данных об опыте их использования при решении вопросов социально-трудовых отношений в сфере образования.
Третья - получать в обобщенном виде информацию о результатах проводимой работы по повышению эффективности договорного регулирования (создать обратную связь). Оценки эффективности поступающих на регистрацию колдоговоров используются для расчета количественных показателей текущей эффективности коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений для всех вузов или отдельных групп вузов, находящихся в различных федеральных округах.
В целях выполнения сторонами социального партнерства всех ранее принятых обязательств, обеспечивающих регулирование социально-трудовых отношений в отрасли, ведутся постоянные консультации членов отраслевой комиссии с руководителями департаментов и отделов Минобрнауки России.
Подписан план мероприятий на 2015 год по выполнению Отраслевого соглашения по организациям, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, на 2015-2017 годы, который включает в себя основные направления совместной работы по вопросам:
организации контроля за соблюдением трудовых прав работников при проведении оптимизационных мероприятий в вузе в ходе выполнения требований «дорожной карты»;
проведения совместного мониторинга систем оплаты труда в организациях, включая размеры заработной платы работников, соотношение постоянной (тарифной) и переменной части в структуре заработной платы, соотношения в оплате труда руководителей, специалистов и других работников;
разработки рекомендаций о примерных нормах времени по видам деятельности при реализации образовательных программ высшего образования и дополнительного профессионального образования и иной работы, определяемой профессорско-преподавательскому составу должностными обязанностями и (или) индивидуальным планом (научной, творческой, исследовательской, методической, подготовительной, организационной, диагностической, лечебной, экспертной и другой работы, в том числе связанной с повышением собственного профессионального уровня);
использования средств федерального бюджета на мероприятия по охране труда для федеральных государственных образовательных организаций, подведомственных Минобрнауки России;
проведения Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика использования договорного регулирования социально-трудовых и образовательных отношений в организациях высшего и профессионального образования» на базе Рязанского государственного радиотехнического университета;
проведения Всероссийского конкурса коллективных договоров вузов, Всероссийских конкурсов «Студенческий лидер», «Учитель года», «Воспитатель года» и др.
В 2015 году Министерство образования и науки РФ проводит серию двухдневных семинаров-совещаний, предназначенных для руководителей образовательных организаций высшего образования, на тему «Повышение эффективности деятельности бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Минобрнауки России».
Цель данного проекта - развитие теоретических основ и практических рекомендаций по повышению эффективности деятельности учреждений и обеспечению эффективного расходования бюджетных средств.
В соответствии с пунктом 2.2.6 Отраслевого соглашения на 2015-2017 годы членам Координационного совета председателей профсоюзных организаций работников вузов (КСП профсоюза), представителям региональных организаций профсоюза была предоставлена возможность участия в работе этих семинаров.
В рамках каждого семинара-совещания рассматриваются вопросы эффективного планирования финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений, формирования стоимости платных услуг, внешнего и внутреннего финансового контроля, аудит образовательных организаций, а также результатов выполнения Указа Президента России по оплате труда профессорско-преподавательского состава вузов, особенности внедрения эффективного контракта и многие другие вопросы.
Семинары-совещания проходят в различных федеральных округах на базе подведомственных учреждений Минобрнауки России. В первом полугодии 2015 года уже состоялось четыре семинара: 1 - на базе Тюменского государственного архитектурно-строительного университета и Тюменского государственного университета; 2 - на базе Национального исследовательского технического университета ­«МИСиС»; 3 - на базе Уральского федерального университета имени первого Президента России Б.Н.Ельцина; 4 - на базе Донского государственного технического университета. В работе этих семинаров приняли участие 35 представителей профсоюза: члены КСП, председатели первичных профсоюзных организаций работников вузов (их заместители), председатели региональных организаций профсоюза (их заместители).
Осенью 2015 года планируется проведение еще трех семинаров: 10-11 сентября - на базе Дальневосточного федерального университета (Владивосток), 1-2 октября - на базе Крымского федерального университета имени В.И.Вернадского (Симферополь), 12-13 октября - на базе Казанского (Приволжского) федерального университета (Казань).


Вопросы развития социального партнерства на региональном и местном уровнях

В отчете к VII Съезду Общероссийского Профсоюза образования был представлен аналитический материал по развитию социального партнерства в период между съездами.
В марте 2015 года исполком профсоюза подвел итоги коллективно-договорной кампании за 2014 год, которая в целом проходила в рамках установленных порядка и сроков ее проведения.
Отмечен определенный количественный прирост соглашений и коллективных договоров, сохранена действующая система социального партнерства.
Вместе с тем десятая часть местных организаций профсоюза не имеет заключенных территориальных отраслевых соглашений и практически пятая часть образовательных организаций (более 17%) - коллективных договоров.
В действующих региональных и территориальных соглашениях, коллективных договорах наблюдается увеличение количества обязательств, носящих декларативный характер, и в то же время - снижение количества системных мер, направленных на дополнительную социальную поддержку отдельных категорий работников, на развитие кадрового потенциала сферы образования, в том числе в условиях модернизации педагогического образования, продолжающейся реорганизации и оптимизации сети образовательных организаций, которая в ряде случаев сопряжена с массовым высвобождением работников, необходимостью их трудоустройства и переподготовки.
К числу нерешенных в полной мере проблем коллективно-договорного регулирования, типичных для большинства регионов, можно отнести отсутствие в ряде случаев на локальном, территориальном уровнях постоянно действующих отраслевых комиссий для ведения коллективных переговоров, подготовки проектов и заключения соглашений, коллективных договоров, внесения в них необходимых дополнений и изменений, осуществления контроля за выполнением положений коллективных договоров и соглашений; нарушение сроков проведения коллективно-договорных кампаний.
Остается низким уровень ответственности сторон за невыполнение принятых на себя обязательств.
В ряде случаев наблюдается несвоевременное внесение дополнений и изменений в соглашения и коллективные договоры, ссылки на устаревшие законодательные акты, недостаточное финансовое обеспечение отдельных положений коллективных договоров и соглашений.
Учитывая, что 22 декабря 2014 года подписано новое Отраслевое соглашение по организациям, находящимся в ведении Министерства образования и науки РФ, на 2015-2017 годы, в регионах важно обратить внимание на новые обязательства социальных партнеров федерального уровня. Определить меры по внесению, если это необходимо, изменений и дополнений в действующие региональные и территориальные соглашения с целью актуализации направлений развития образования, в том числе на основе обновления содержания соглашений в части:
- реализации Отраслевого соглашения на 2015-2017 годы в целом;
- определения конкретных обязательств сторон по развитию социального партнерства на территориальном и локальном уровнях;
- определения обязательств сторон по развитию кадрового потенциала сферы образования региона, направленных на изменение возрастной структуры педагогических кадров, развитие наставничества в образовательных организациях, реализацию права педагогических работников на повышение квалификации, осуществление подготовки и переподготовки педагогических работников, модернизацию педагогического образования, повышение престижа учительской профессии, развитие дополнительного образования детей и др.


О формировании нормативной правовой базы независимой
оценки качества образования
и проблемах ее применения

Профсоюз вынужден вновь обратить внимание на проблему формирования независимой оценки качества (НПБ) образования и ее применения.
Напомним, что задача сформировать с участием общественных организаций независимую систему оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, была поставлена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (подпункт «к» пункта 1).
В настоящее время органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации завершают работу по приведению нормативных правовых актов по независимой оценке качества в соответствие с законодательством. В ходе создания условий по проведению независимой оценки качества образования, в том числе формирования ее нормативной правовой базы, проявляются проблемы, аналогичные проблемам, возникавшим в процессе формирования региональных систем оценки качества образования (РСОКО), а также при оценивании эффективности деятельности образовательных организаций, руководителей, педагогических работников, которые сохраняются по настоящее время.
Следует отметить, что накопленный субъектами РФ опыт в ходе формирования РСОКО, применения оценки эффективности деятельности образовательных организаций, руководителей, педагогических работников используется при организации и проведении независимой оценки качества образования. Это означает, что и существующие побочные (чаще негативные) эффекты сформированных региональных и муниципальных систем оценки качества образования переносятся на независимую оценку без их минимизации.
Об увеличении количества мероприятий по проведению опросов, анкетирования обучающихся, родителей, мониторинговых исследований, которые отвлекают педагогов от выполнения своих основных обязанностей, о распространении прямой зависимости вознаграждения руководителей, педагогических работников от результатов оценки эффективности их деятельности, профсоюз сообщал в информационно-аналитических материалах к августовским совещаниям 2014 года.
Установленный на законодательном уровне порядок проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, в котором должны принимать участие потребители услуг, общественные организации, профессиональные сообщества, создание института общественных советов по проведению независимой оценки сталкивается с созданным ранее в сфере образования порядком контроля качества, внедрением механизмов государственно-общественного управления (функционирование управляющих советов с аналогичными функциями), государственным контролем и надзором за деятельностью образовательных организаций, также закрепленном на законодательном уровне.
Происходящее в субъектах РФ увеличение масштабов организации и проведения независимой оценки качества образования вызывает обеспокоенность профсоюза.
Так, например, в Приморском крае с сентября текущего года такая оценка будет проведена путем анонимного анкетирования родителей, в первую очередь через сайты дошкольных образовательных организаций во всех детских садах города Владивостока, а это около 130 дошкольных образовательных учреждений, или 12% от общего их числа в крае.
В Белгородской области с августа 2013 года по май 2015 года проведена независимая оценка 1516 организаций социальной сферы (почти 85%), среди которых школы, детские сады, вузы.
В условиях использования системы оценивания в качестве основного управленческого механизма независимая оценка качества образования также превращается в форму отчетности, утверждаются новые формы для заполнения результатов такой оценки, блоки оценок разрастаются, дополняются все новыми и новыми показателями.
В отсутствие целостной конструкции последовательных действий по оценке качества образования и процесса деятельности образовательной организации с учетом видовых и иных особенностей не может не вызывать обеспокоенность конечный результат независимой оценки качества образования - через констатацию среднего балла, полученного образовательным учреждением, и место в рейтинге (методика Минобрнауки РФ).
Стремительное развитие нормативного регулирования федерального уровня по вопросам, касающимся независимой оценки качества образования, не позволяет субъектам РФ своевременно изменять на региональном, муниципальном и локальном уровнях разноплановые нормативные правовые акты, направленные на формирование независимой системы оценки качества, организацию его мониторинга, регламентацию самообследования образовательных организаций; акты, утверждающие показатели эффективности деятельности образовательных организаций, а также педагогических работников и руководителей образовательных организаций. В результате скорректировать в целом сформированную РСОКО пока не удается.
В 2014 году с учетом практики проведения независимой оценки, в том числе в субъектах Российской Федерации, в соответствии с поручением Президента РФ от 27 декабря 2013 г. №Пр-3086 принят Федеральный закон №256‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» (далее - Закон), который вступил в силу с 21 октября 2014 года.
В результате на федеральном уровне произошло изменение редакции ст. 95 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» №273‑ФЗ.
Федеральный закон принят. Не учитывать его в деятельности уже нельзя. Но реальная практика гораздо шире тех рамок, которые зафиксированы в законе. Вариативность проявляется не только на уровне разных ведомств, но и на уровне регионов.
На видеоселекторном совещании у заместителя министра труда России Л.Ю.Ель­цо­вой в апреле текущего года отмечалась недостаточная координация работы по проведению независимой оценки, несоответствие положений об общественных советах Федеральному закону №256‑ФЗ. В связи с этим органам исполнительной власти субъектов РФ предложено завершить работу по приведению нормативных правовых актов по вопросам независимой оценки качества в соответствие с положениями Федерального закона №256‑ФЗ (протокол Минтруда России №3/11-3 от 27 апреля 2015 г. на сайте www.rosmintrud.ru/nsok).
В процессе анализа работы по приведению нормативных правовых документов в соответствие с Федеральным законом №256‑ФЗ следует обратить внимание на следующие произошедшие изменения.
1. Изменены цели независимой оценки качества образования.
Если раньше она осуществлялась в целях определения соответствия предоставляемого образования потребностям физических и юридических лиц, оказания им содействия в выборе организации, осуществляющей образовательную деятельность, и образовательной программы, а также повышения конкурентоспособности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими программ на российском и международном рынках, то теперь установлено, что «Независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ».
Таким образом, по нашему мнению, произошла замена цели - с оценки соответствия предоставляемого образования потребностям физических и юридических лиц на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ. Фактически законодательно закреплено, что в ходе независимой оценки качества образования организации, ее осуществляющие, получают сведения об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ.
2. Независимая оценка качества образования включает самостоятельные части:
1) независимую оценку качества подготовки обучающегося;
2) независимую оценку качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
В действительности это соответствует содержанию понятия «образование», представленному в Федеральном законе №273‑ФЗ, которое также включает два компонента: образование как «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения» и подготовку обучающегося как «совокупность приобретенных знаний, умений, навыков…определенных объема и сложности».
Таким образом, при проведении независимой оценки качества образования организации, осуществляющие эту оценку, будут получать сведения как об образовательной деятельности, так и о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ.
В то же время нормативное регулирование этой части вопроса организации и проведения независимой оценки качества образования на федеральном уровне нельзя считать завершенным, поскольку понятие «качество образования», представленное в части 29 статьи 2 и статье 93 Федерального закона №273‑ФЗ, сохранило прежнюю редакцию.
Качество образования по-прежнему представляет собой комплексную характеристику образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающую степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы.
Законодатель не закрепил, какие сведения об образовательной деятельности и о каком качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ должны быть получены при проведении независимой оценки. В результате этой неопределенности, по мнению профсоюза, возникнет спектр проблем, которые не всегда могут быть урегулированы региональными нормативными документами, устанавливающими методику и показатели, применяемые в ходе независимой оценки качества образования.
Приказами Минобрнауки России от 10.12.2013 №1324 «Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию» и от 05.12.2014 №1547 «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность», а также письмом Минобрнауки России от 03.04.2015 №АП-512/02 «О направлении Методических рекомендаций по НОКО» регулируется только вопрос проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций.
В связи с вышесказанным, по мнению профсоюза, наибольшие затруднения вызывает вопрос проведения независимой оценки качества подготовки обучающихся, поскольку законом он не в полной мере регулируется, прежде всего в части последовательности действий при проведении такой оценки, а какие-либо рекомендации или комментарии со стороны Минобрнауки России пока отсутствуют.
Законодатель определил цели независимой оценки качества подготовки обучающихся, которая проводится по инициативе участников отношений в сфере образования для подготовки информации об уровне освоения обучающимися образовательной программы или ее частей и предоставления участникам отношений в сфере образования информации о качестве подготовки обучающихся.
Кроме того, установлены полномочия организаций, осуществляющих независимую оценку качества подготовки обучающихся:
установление видов образования, групп обучающихся и (или) образовательных программ или их частей, в отношении которых проводится независимая оценка качества подготовки обучающихся, а также определение условий, форм и методов проведения независимой оценки качества подготовки обучающихся.
Помимо этого, независимой оценкой качества подготовки обучающихся законодателем названа оценка, которая осуществляется также в рамках международных сопоставительных исследований в сфере образования в соответствии с критериями и требованиями российских, иностранных и международных организаций.
Таким образом, в соответствии с законом вопрос проведения и организации независимой оценки качества подготовки обучающихся остается только в ведении организаций, осуществляющих такую оценку (статья 95.1 №273‑ФЗ).
Это означает, что для выбранной общественным советом организации-оператора для сбора, обобщения и анализа информации о качестве образования в целях проведения независимой оценки не установлен регламент деятельности, какие данные о качестве подготовки обучающихся собирать, как взаимодействовать с организациями, осуществляющими независимую оценку качества образовательной деятельности, с организациями, осуществляющими независимую оценку качества подготовки выпускников.
По мнению профсоюза, это обострило вопрос сочетания независимой оценки качества образования с контрольно-надзорным механизмом, установленным статьей 93 Федерального закона №273‑ФЗ, в которой закреплено понятие федерального государственного контроля и федерального государственного надзора.
Федеральный контроль представляет собой деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов.
Надзорной же признается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений таких требований.
Вопрос, каким образом независимая оценка качества образования должна быть встроена (и возможно ли такое встраивание) в существующую региональную систему оценки качества, остается до сих пор наиболее дискуссионным для исследователей, экспертов, чиновников, представителей общественности.
При этом формирование независимой оценки качества образования необходимо осуществлять с учетом мониторинга в сфере образования, который также выполняет в основном информационную функцию и представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, их учебными и внеучебными достижениями, профессиональными достижениями выпускников, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Правовое регулирование мониторинга системы образования осуществляется статьей 97 Федерального закона №273‑ФЗ, а также принятыми в соответствии с ним подзаконными актами, а именно: постановлением Правительства РФ от 5 августа 2013 г. №662 «Об осуществлении мониторинга системы образования», приказами Минобрнауки России от 15 января 2014 г. №14 «Об утверждении показателей мониторинга системы образования» и от 11 июня 2014 г. №657 «Об утверждении Методики расчета показателей мониторинга системы образования»; приказом Рособрнадзора от 14 июля 2014 г. №1085 «Об утверждении показателей и процедуры проведения мониторинга системы высшего образования Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки».
Кроме того, установлена основа систематического проведения мониторинга эффективности образовательных организаций. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. №722‑р «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» в систематическом порядке будет осуществляться мониторинг эффективности образовательных организаций дошкольного, общего, дополнительного образования, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Разработаны показатели повышения эффективности и качества услуг в перечисленных сферах образования.
Самообследование в образовательных организациях направлено на определение степени достижения собственных целей. Введенная Федеральным законом №273‑ФЗ обязанность предоставления отчета о самообследовании и размещения его на сайте образовательной организации является весьма результативным инструментом с точки зрения повышения эффективности деятельности образовательных организаций.
Министерство образования и науки РФ приняло два приказа, регулирующих порядок проведения самообследования и его показатели: от 14 июня 2013 г. №462 «Об утверждении Порядка проведения самообследования образовательной организацией» и от 10 декабря 2013 г. №1324 «Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию».
По мнению профсоюза, независимая оценка качества образования должна стать составным элементом региональной системы оценки качества образования (РСОКО), а ее содержание не должно допускать дублирования процедур, методик, видов работ, применяемых в РСОКО соответствующими контрольно-надзорными органами.
3. Организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, теперь не только размещают в сети Интернет информацию о порядке проведения и результатах независимой оценки, но и направляют ее при необходимости соответственно в федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления.
Правда, непонятно, при каких условиях возникает такая необходимость, при получении каких результатов организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, принимают решение о предоставлении информации в органы публичной власти.
По мнению профсоюза, в связи с этим вполне вероятна подмена организациями, осуществляющими независимую оценку качества образования, функций и полномочий существующих в субъекте РФ контрольно-надзорных органов.
4. Обязанности органов управления образованием дополнились еще одной обязанностью. В частности, при получении информации о результатах независимой оценки качества образования органы управления образованием обязаны ее рассмотреть в месячный срок, а также учитывать эту информацию при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности.
В Рекомендуемый перечень мероприятий по организации проведения в субъекте РФ независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. №256‑ФЗ (приложение к письму Минтруда России от 26 сентября 2014 г. №11-3/10/П-5546) включен пункт 4, предусматривающий организацию учета информации о результатах независимой оценки при выработке мер по совершенствованию работы организаций. Следовательно, организаторы независимой оценки качества образования должны определить порядок учета информации о ее результатах.
5. Органы управления образованием всех уровней должны создать определенные условия для проведения независимой оценки качества образовательной деятельности образовательных организаций, в частности, с участием институтов гражданского общества сформировать общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций и утвердить положения о них.
В то же время законодатель ввел оговорку, что в случае если при органах управления образованием уже действуют общественные советы, то отдельный совет по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций может не создаваться. Его функции могут быть возложены на уже существующие при органах управления образованием общественные советы.
В связи с этим следует обратить внимание, что участие профсоюза в независимой оценке качества образования предопределено в том случае, если его представитель включен в состав общественного совета.
В случае, если профсоюз не представлен в общественном совете, законодатель установил возможность инициирования участия профсоюза в общественном совете по проведению независимой оценки качества образования.
Региональным, территориальным и первичным организациям профсоюза, участвующим в независимой оценке качества образования, следует исходить из того, что законодатель наделил общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций собственным кругом полномочий.
Так, указанные общественные советы:
1) определяют перечни организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в отношении которых будет проводиться независимая оценка;
2) формируют предложения для разработки технического задания для организации, которая будет осуществлять сбор, обобщение и анализ информации о качестве образовательной деятельности организаций (далее - оператор), принимают участие в рассмотрении проектов документации о закупках работ, услуг, а также проектов государственного, муниципального контрактов, заключаемых Минобрнауки России, государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования, органами местного самоуправления с оператором;
3) устанавливают при необходимости критерии оценки качества образовательной деятельности организаций (дополнительно к установленным Федеральным законом от 21 июля 2014 г. №256‑ФЗ общим критериям);
4) проводят независимую оценку качества образовательной деятельности организаций с учетом информации, представленной оператором;
5) представляют соответственно в Минобрнауки России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления результаты независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, а также предложения по улучшению их деятельности.
Как видим, установленные законодателем полномочия предоставляют представителям профсоюза в составе общественных советов возможность способствовать минимизации негативных факторов в ходе проведения независимой оценки качества образования и определения ее результатов.
Следует признать, что нормативное регулирование в части результатов независимой оценки качества образования на федеральном уровне также нельзя считать завершенным, поскольку правовые последствия для образовательных организаций, получивших негативную оценку по результатам такой оценки, остались неизменными. То есть неудовлетворительные результаты независимой оценки не влекут каких-либо санкций со стороны государства, не могут быть основанием пересмотра действующих государственных разрешений (лицензии и государственной аккредитации) и могут нанести образовательной организации только репутационный урон.
Отметим, что вновь введенные законодательные основы проведения независимой оценки качества образовательной деятельности могут вызвать определенное недоверие к общественным советам «при органах управления», сомнение в их беспристрастности, открытости и честности. Участие профсоюза может обеспечить преодоление предвзятого отношения к деятельности этих общественных советов при условии их последовательной и кропотливой работы.
6. Законодатель ввел два вида критериев, по которым будет проводиться независимая оценка качества образовательной деятельности организаций: общие и дополнительные. Общими критериями являются: открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость, компетентность работников; удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций.
Они устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, с предварительным обсуждением на общественном совете.
Дополнительные критерии в законе не названы. Они устанавливаются общественными советами по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций при необходимости. В тексте закона законодатель снова использует формулировку «при необходимости», вызывающую ряд вопросов, связанных с возможно необоснованным (или значительным) расширением полномочий общественных советов по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций.
7. Законодатель установил временные интервалы проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций. Так, независимая оценка качества образования, организуемая общественными советами, проводится не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года.
По итогам обсуждения вопросов независимой оценки качества образования в ходе августовских совещаний в регионах ЦС профсоюза планирует сформировать пакет предложений по совершенствованию ее правовой основы на федеральном уровне.
Такие предложения профсоюз может внести на обсуждение Общественной палаты Российской Федерации, которая не первый год участвует в решении проблем качества работы общественных наблюдателей в ходе проведения государственной итоговой аттестации.
В Общественной палате 25 июня 2015 го­да уже состоялся круглый стол, на котором обсудили существующие практики взаимодействия организаций, осуществляющих независимую оценку качества образования, и предложения по совершенствованию механизмов их сотрудничества.
«Важной задачей является обобщение опыта взаимодействия с родительской общественностью, накопленного различными субъектами оценки, государственными и негосударственными организациями, центрами оценки качества образования», - считает председатель Комиссии ОП РФ по развитию науки и образования Любовь Духанина.
В резолюции круглого стола региональным общественным палатам предлагается активизировать работу с организациями независимой оценки качества образования с целью систематизации и тиражирования позитивного опыта.
Основные задачи участия профсоюза в проведении оценки качества образования могут быть направлены на:
приведение нормативно-правовой базы по вопросам независимой оценки качества в соответствие с Федеральным законом №256‑ФЗ с учетом документов, регулирующих функционирование региональной системы оценки качества в конкретном субъекте РФ;
исключение дублирования методик и технологий, видов работ, применяемых в субъекте РФ как для независимой оценки, так и в ходе контрольно-надзорных мероприятий при оценке качества образования (ЕГЭ, ГИА и др.);
формирование доверия к общественным советам, создаваемым при органах управления образованием, участником которых является профсоюз;
урегулирование в субъекте РФ всей системы отчетности в сфере образования, устранение избыточной бюрократизации процессов управления, повышение эффективности управления образованием в целом и конкретной образовательной организации.
Реализация такого комплекса мер позволит профсоюзу эффективнее отстаивать непосредственно интересы своих членов, будет способствовать обеспечению большей открытости независимой оценки качества образования, а также снижению нагрузки непосредственно на руководителей образовательных организаций и педагогических работников, связанной со всеми видами оценок деятельности образовательных организаций.
Продолжение следует