Принципиальной особенностью Закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» стало то, что он вступит в силу и начнет действовать в довольно необычных условиях - в условиях фундаментальных структурных реформ в государственном секторе. Это реформа федеративных отношений и местного самоуправления, определяемая законами 95 и 131, реформа бюджетного процесса, реформа социальной защиты населения - замена льгот денежными компенсациями, реформа системы федеральных органов исполнительной власти (в рамках которой была создана триада «Министерство образования и науки - Федеральное агентство по образованию - Федеральная служба по надзору в науке и образовании»). Кроме того, в 2005 году будут продолжены начатые в предыдущие годы налоговая, пенсионная, судебная, военная и другие реформы.

В 2005 году начнется реализация реформ бюджетного сектора и государственных учреждений. Картина реформ весьма сложная, она вроде бы напрямую не коснется системы образования, но на самом деле весьма плотно «наложится» на ее деятельность. Поэтому прежде всего стоит проанализировать закон № 120 и оценить, какие принципиальные изменения, внесенные им, в первую очередь повлияют на бюджетные отношения в части финансирования учреждений образования.

120-й закон вносит уточнения в разграничение бюджетных полномочий между федеральными, региональными, муниципальными органами власти и налоговых доходов между бюджетами разных уровней, в бюджетное устройство и общие принципы организации бюджетной системы РФ, в установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ, регулирование и предоставление межбюджетных трансфертов. Так же, как законы 95 и 131, этот закон будет вводиться в действие поэтапно: с 1 января 2005 года - для федеральных и региональных органов власти, а с 1 января 2006-го - для органов местного самоуправления. Сегодня в развитие законов уже выпущен приказ министра финансов РФ (от 27 августа 2004 года № 243 «О методических рекомендациях субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений»), который дает временные методики для расчета субвенций. Этот приказ чрезвычайно важен, поскольку в нем есть ключ к пониманию тех механизмов, которые заложены в новой редакции Бюджетного кодекса.

Бюджетная система РФ

Межбюджетные полномочия - это права и обязанности органов госвласти и местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений и осуществлению бюджетного процесса. В законе № 120 появляется понятие «расходные обязательства» (обусловленные законом или специальным договором средства соответствующего бюджета), но исключены былые «минимальные государственные социальные стандарты» и «минимальная бюджетная обеспеченность». Если раньше методологической основой формирования всех бюджетов были как раз эти стандарты, разработанные и утвержденные специальным законом, то теперь единых методологических основ для формирования бюджетов нет. Однако поскольку в других законах о разграничении полномочий такое понятие осталось, не исключено, что такие основы каждый уровень бюджета по-прежнему будет формировать, но исключительно для самого себя. Что касается «минимальной бюджетной обеспеченности», то она стала просто «бюджетной обеспеченностью», причем у каждого бюджета своей.

Закон заменяет используемый в действовавшей редакции Бюджетного кодекса термин «компетенция в области регулирования бюджетных правоотношений» на термин «бюджетные полномочия», и отныне бюджетными полномочиями могут быть полномочия по установлению и исполнению расходных обязательств, установлению нормативных отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней, определению порядка предоставления межбюджетных трансфертов, порядка временного осуществления бюджетных полномочий органов госвласти, а также по определению особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.

Статья 8 закона определяет в числе полномочий субъектов РФ полномочия по установлению и исполнению расходных обязательств муниципальных образований за счет субвенций из бюджета субъекта РФ. Это важно, потому что именно через субвенции поступают средства на оплату труда работников муниципальных образовательных учреждений.

Отныне существуют четыре уровня бюджетной системы вместо прежних трех уровней (федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты). В 2006 году появится новый, четвертый, в результате разделения местных бюджетов на бюджеты муниципальных районов и поселений, но систему образования четвертый уровень пока волновать не должен, поскольку все образовательные учреждения сосредоточены на уровне муниципальных районов и городских округов, к полномочиям поселений содержание образовательных учреждений пока не относится.

Закон уточняет несколько других важных понятий. В частности, понятие «консолидированный бюджет» (например, федеральный консолидированный бюджет - это собственный бюджет РФ плюс свод бюджетов субъектов РФ, свод бюджетов муниципальных районов, свод бюджетов поселений). Кроме того, уточнено понятие «межбюджетные отношения» - отношения между федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений. То есть это отношения по всем вопросам, возникающим между разными бюджетами по разным поводам, в том числе при передаче полномочий от одного бюджета другому. При этом вводится ранее отсутствовавший принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований, который запрещает установление индивидуальных, взаимоотношений, не соответствующих Кодексу, между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса. Если говорить о принципах устройства бюджетной системы РФ, то здесь важен принцип самостоятельности бюджета, который заключается в том, что недопустимо:

- установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, а также за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств (то есть софинансирование из разных бюджетов запрещено, каждый бюджет должен финансировать только то, что ему положено в соответствии с полномочиями, закрепленными за ним);

- непосредственное исполнение расходных обязательств органов госвласти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней (то есть если за уровнем бюджета закреплено какое-то полномочие, то запрещено обращаться за недостающими на его исполнение средствами к бюджету другого уровня, а другим бюджетам запрещено давать средства на исполнение полномочий тем или иным бюджетом);

- введение в действие в течение финансового года органами госвласти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов или снижения доходов (то есть во время финансового года нельзя дать бюджету какие-то новые полномочия, чем-то его догрузить);

- изъятие в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Налоги

Разные виды налогов - федеральные, региональные, местные - теперь закреплены за уровнями власти на неопределенный срок. Причем больше налогов закреплено за РФ, меньше - за субъектами РФ и совсем мало - за местным самоуправлением. Раньше была такая практика, что можно было каждый год менять виды налогов, оставляемых в распоряжении того или другого бюджетного уровня. Теперь этого не будет.

Закон предлагает довольно сложный механизм межбюджетных отношений. В соответствии с законами о реформе федеративных отношений и местного самоуправления теперь будут устанавливаться единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений из федеральных налогов. То есть при нехватке налоговой базы вышестоящий бюджетный уровень может отдать какую-то часть своих налогов на нижестоящий. Скажем, федеральный бюджет может оставить себе 70% налогов, а 30% отдать на уровень субъектов РФ. Те в свою очередь, оставив себе часть налогов, другую часть теперь имеют право передать муниципалитетам. Доли-нормативы отчислений из федеральных налогов на соответствующий уровень бюджетной системы тоже будут закрепляться кодексом, а не как раньше - ежегодным федеральным законом о бюджете. Одновременно в кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов налоговых отчислений с регионального уровня в местные бюджеты. Раньше это делали в соответствии с федеральными законами. Федерация решала и за себя, и за субъекты РФ, в какой пропорции будут отчисляться налоги в нижестоящие бюджеты. Теперь все это определяет Бюджетный кодекс, а субъекты РФ будут сами решать, какой процент им отдавать муниципалам.

Принципиально важно знать, какими налоговыми доходами будут обладать муниципальные районы, поскольку практически все школы находятся на муниципальном уровне. Для муниципалитетов это будут собственные доходы плюс субвенции по делегированным им полномочиям. К собственным доходам относятся налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района в соответствии с федеральным законодательством (Бюджетным и Налоговым кодексами), это чисто муниципальные налоги, которые никто не может забрать.

Трансферты

Новая редакция статьи 65 Бюджетного кодекса РФ вводит новые основания для формирования расходов бюджетов всех уровней. Оно производится в соответствии с расходными обязательствами, установленными в связи с разграничением полномочий, исполнение которых должно происходить в текущем финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. В старой редакции Бюджетного кодекса в качестве основания для формирования расходов бюджетов всех уровней были признаны единые минимальные государственные социальные стандарты, теперь законом предложена новая типология - типология разграничения расходных обязательств. Она состоит в том, что расходные обязательства, например, федерального бюджета, определяются федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, договорами, заключенными РФ или от имени РФ, федеральными законами о предоставлении межбюджетных трансфертов - субвенций региональным и местным бюджетам в связи с осуществлением ими полномочий, подлежащих финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета. Иными словами, полномочия у органов региональной и муниципальной власти есть, но платить за их исполнение будет Федерация за счет собственных субвенций. Такой же механизм разработан и для формирования расходных обязательств субъектов РФ, но расходные полномочия появляются только после принятия региональных законов и иных нормативных правовых актов, которые предусматривают предоставление из бюджета РФ межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций местным бюджетам. То есть, если регион не будет иметь своего Закона «Об образовании», у него не будет оснований для финансирования учреждений образования.

По-новому изложена в Бюджетном кодексе и глава 16 «Межбюджетные трансферты». Трансферты - финансовая помощь, дотации, субвенции, безвозмездные перечисления, бюджетные кредиты и т.д. Они даются нижестоящим бюджетам для того, чтобы те исполняли делегированные и закрепленные за ними полномочия. В статье появляется новое понятие - «отрицательные трансферты». Это субвенции из местных бюджетов в бюджеты более высоких уровней бюджетной системы. Первый тип таких субвенций - перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений или муниципальных районов в случае, если налоговые доходы по единым нормативам в данном муниципальном образовании в два и более раз превышают средний уровень по региону. Второй тип - перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов.