В качестве эрзаца национальной рамки квалификаций Министерство труда РФ приняло уровневую структуру квалификаций. При этом в стране еще даже не сформирован дискурс в этой области, в отличие от Европы, где уже есть существенные достижения в построении национальных рамок и систем квалификации. Прежде всего следует подчеркнуть, что в Европе разработка национальных рамок и систем квалификаций была спровоцирована не сугубо научным интересом, а объективной необходимостью, выразившейся в серьезном качественном разрыве между спросом и предложением рабочей силы в профессионально-квалификационном разрезе и с возрастающей мобильностью рабочей силы. В ходе поиска путей устранения этого разрыва было проведено большое количество различных исследований, определены ключевые понятия для формирования механизмов регулирования квалификаций (их проектирования, структурирования, сравнения и оценки и разработки систем обеспечения качества квалификаций).
В нашей стране уже предпринят переход на образовательные стандарты профессионального образования, ориентированные на результаты обучения, называемые компетенциями, запущен процесс разработки профессиональных стандартов под эгидой Минтруда РФ. Все это, по сути, формирует основу для создания полноценной национальной рамки и системы квалификаций. Однако для того, чтобы рамка и система квалификаций выполняли свое предназначение, должны быть выполнены некоторые условия. Первое условие - понимание всеми заинтересованными сторонами, то есть субъектами системы образования, сферы труда и государством, предназначения рамки и системы квалификаций как инструментов гармонизации спроса и предложения квалификаций и модернизации профессионального образования. Крайне важно подчеркнуть лидирующую роль государства в формировании, регулировании и поддержании национальной системы квалификаций. Согласно международным исследованиям (Седефоп, ОЭСР, Европейский фонд образования) именно государство несет ответственность за конкурентоспособность экономики и осуществляет поиск путей повышения благосостояния граждан и обеспечения устойчивого развития, именно на государственном уровне формируется и реализуется экономическая и социальная политика, активная политика на рынке труда, субъекты которой люди и их квалификации. Роль государства как регулятора национальной системы квалификаций в такой огромной стране, как Россия, особенно очевидна в контексте процессов децентрализации для предотвращения анархии и неуправляемости. Регулирующая роль государства заключается в установлении четких правил и форматов взаимодействия всех участвующих в национальной системе квалификаций сторон, их ролей и ответственности. Роль государства также заключается в формировании механизмов финансирования национальной системы квалификаций и в предоставлении необходимого финансирования, поскольку без него система не сможет быть создана и не сможет функционировать. По сути, регулирующая роль государства в национальной системе квалификаций заключается в том, что оно обеспечивает целостность этой системы и становится гарантией того, что все элементы системы, где ведущую роль играют субъекты сферы труда, разделяют общие цели, понимают свои задачи и соответствуют единым требованиям. Одновременно государство может влиять на содержательные аспекты деятельности отраслевых структур и советов, указывать приоритетные области деятельности, для которых должны разрабатывать профессиональные и квалификационные стандарты с точки зрения влияния этих областей на экономический рост, рост производительности труда. В качестве примера можно привести Сингапур, где правительство поддерживает отраслевые структуры в секторах, ориентированных на международный рынок и обеспечивающих увеличение доли страны на международном рынке и, таким образом, усиливающих экономический рост. При этом отраслевые советы в секторах, ориентированных на внутренний рынок, также не лишены государственной поддержки, однако ее объемы существенно меньше, чем в отраслях, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью. Фактически это означает, что в разных отраслях используются разные стратегии.
Важно подчеркнуть, что в целом в настоящее время в мире повышается интерес к системам квалификаций, которые начинают рассматривать как часть национальной идентичности и как средство регулирования качества формального образования. Системы квалификаций одновременно стимул и средство реформирования системы образования и рынка труда. Помимо этого на политическом уровне интерес государств к этим системам обусловлен необходимостью обеспечения так называемой взаимопроницаемости (permeability) различных секторов системы образования (профобразования, высшего образования) для создания гибких траекторий обучения, обеспечивающих оптимизацию расходов на образование, сокращение сроков обучения и повышение мотивации населения к участию в образовании и обучении.
Повышение интереса к системам квалификаций на государственном уровне вызвано политическими, экономическими, демографическими, технологическими и другими факторами спроса. Наиболее значимы из этих факторов экономические, связанные с необходимостью обеспечения устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности экономики посредством развития инноваций, проведения исследований и обеспечения роста производительности труда. Использование квалификаций в качестве инструмента экономического планирования, прогноза потребности в умениях и развития образования и обучения уже стало реальностью во многих странах. Роль государства в формировании национальной системы квалификаций, ядро которой национальная рамка квалификаций, заключается в объединении усилий и обеспечении совместной деятельности всех заинтересованных сторон.
Что такое рамка квалификаций? Это системное и структурированное по уровням описание официально признаваемых квалификаций, благодаря чему устанавливают взаимосвязь между результатами обучения - индивидуальными достижениями человека, его знаниями, практическими умениями и дипломами, свидетельствами, сертификатами об образовании. Именно благодаря использованию в качестве точки отсчета результатов обучения и компетенций рамка квалификаций становится инструментом классификации имеющихся квалификаций и разработки новых квалификаций, необходимость в которых возникает на рынке труда. Опираясь на результаты обучения, можно сформулировать критерии, позволяющие относить квалификации к тому или иному уровню, что делает их одним из основных инструментов обеспечения прозрачности систем профессионального образования и квалификаций.
Как показывает анализ международного опыта, основа формирования рамок квалификаций - установление четких связей между требованиями сферы труда к выполнению работниками трудовых функций и требованиями к оценке соответствия работников этим требованиям. При этом следует подчеркнуть, что для соответствия этим требованиям не важно, где были освоены компетенции, образующие квалификацию, - в учебном заведении, в процессе трудовой деятельности на рабочем месте, в формате неформального образования, тем более что в настоящее время возможности электронного и дистанционного обучения расширяются в связи с использованием ИКТ.
Расширение форматов обучения привело к тому, что в современный образовательный дискурс прочно вошли понятия неформального и спонтанного обучения. Во многих странах разрабатывают процедуры и институциональные механизмы признания результатов неформального и спонтанного обучения, что полностью соответствует задачам реализации стратегии обучения в течение всей жизни, которая стала основополагающей стратегией развития практически во всем мире. В странах ЕС реализация этой стратегии происходит в рамках Лиссабонской стратегии и программы «Образование и обучение-2020». Таким образом, рамка квалификаций создает основу для систематизации и признания результатов разнообразия возможностей обучения и формирует основу для повышения качества, доступности, взаимосвязи и признания квалификаций в обществе или на рынке труда, как на национальном, так и на международном уровне. Это так называемое внутреннее измерение рамки квалификаций.
Внешнее измерение рамки квалификаций, то есть ее роль в повышении академической и трудовой мобильности граждан и конкурентоспособности рабочей силы, соотносится с задачами постиндустриального общества, основанного на знаниях, что еще раз подчеркивает ее важность для всех субъектов рынка труда, сферы образования и граждан в целом. Во многих странах в основе рамки квалификаций лежат профессиональные стандарты. К странам, в которых в основе квалификаций требования профессиональных стандартов, относятся Австрия, Бельгия (Валлония, Фландрия), Болгария, Дания, Эстония, Франция, Германия, Венгрия, Исландия, Ирландия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словения, Испания, Швейцария, Турция и Великобритания. В Ирландии, Финляндии, Норвегии, Швеции разработка профессиональных стандартов интегрирована в процесс проектирования образовательных стандартов и требований к образовательным стандартам и оценке компетенций.
Важно подчеркнуть, что национальная рамка квалификаций - это не двухмерная матрица, а многомерная система, включающая в себя все квалификации, имеющие официальное «хождение» на национальном уровне и устанавливающие взаимосвязь между результатами обучения и деятельностью, требуемой на рынке труда, с одной стороны, и свидетельствами, дипломами, степенями, с другой. Отношения между квалификациями внутри рамки не статичны, они постоянно усложняются, реагируя на внешние факторы. Выбор конфигурации НРК в каждой стране обусловлен конкретными задачами, традициями и национальным контекстом, например, в Ирландии создание НРК было вызвано необходимостью реорганизации множественных систем квалификаций, действующих в различных секторах системы образования и обучения, в одну интегрированную рамку с новыми механизмами обеспечения качества и единой институциональной структурой управления рамкой. В целом можно утверждать, что в странах с федеративным государственным устройством при формировании национальной рамки квалификаций важно обеспечивать участие регионов, базовым требованием при разработке нормативно-правовой базы этой системы будет переговорный процесс и консенсус. Государства же, в которых сильна роль социальных партнеров в разработке, организации и оценке квалификаций, в основном ориентируются на механизмы, в основе которых лежит принцип добровольности, а не навязывание реформ из центра.
Однако, несмотря на различие конфигураций, во всех случаях национальная рамка квалификаций направлена на:
обеспечение оптимального соответствия квалификаций знаниям, умениям и компетенциям, требуемым в сфере профессиональной деятельности (и рынка труда в целом);
удовлетворение спроса на квалификации граждан и предприятий в обществе, находящемся в постоянном процессе перемен и инноваций;
адаптацию профессионального образования и обучения к спросу на квалификации со стороны предприятий;
обеспечение согласованности и преемственности между подсистемами квалификаций, например: квалификациями в рамках системы высшего образования, образования взрослых, школьного образования и особенно профессионального образования и обучения;
содействие развитию обучения в течение всей жизни (за счет расширения доступа, целевых инвестиций, признания неформального и спонтанного обучения);
активизацию взаимодействия всех заинтересованных сторон.
Для выполнения своего предназначения национальная рамка квалификаций должна быть обеспечена механизмами правового и институционального регулирования спроса на квалификации работников рынка труда и предложения квалификаций системы образования и обучения, включая систему обеспечения качества квалификаций и институциональные процедуры признания и сертификации квалификаций. Эти механизмы составляют национальную систему квалификаций, которая обеспечивает официальное признание результатов обучения, их качество, связь образования и обучения с рынком труда и гражданским обществом. Исходя из предназначения национальной системы квалификаций, для ее разработки нужна консолидация усилий всех заинтересованных сторон (министерств труда, образования и науки, социальных партнеров, профессиональных ассоциаций, служб занятости, исследователей, органов по присуждению квалификаций). Как показывает международная практика, взаимодействие заинтересованных сторон может быть прямым (когда представители сферы труда и сферы образования совместно разрабатывают и реализуют НСК) либо опосредованным (когда сфера образования использует данные, предоставляемые субъектами сферы труда). Участие заинтересованных сторон, представляющих сферу труда, может варьироваться по степени институционализации. В одних странах сформированы институциональные структуры как постоянно действующие советы, имеющие консультативные функции. В эту группу входят такие страны, как Австрия, Бельгия (Валлония и Фландрия), Болгария, Финляндия, Франция, Венгрия, Ирландия, Латвия, Лихтенштейн, Португалия, Словения и Турция. Как правило, в таких советах наблюдается пропорциональное представительство работников и работодателей, в них также могут участвовать профсоюзы. В других странах заинтересованные стороны имеют равный или доминирующий голос при принятии решений в области профессиональных и квалификационных стандартов. К этим странам относятся Дания, Эстония, Германия, Исландия, Италия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Румыния, Испания, Швеция, Швейцария и Великобритания.
Наиболее эффективным для поддержания актуальности НСК в части отслеживания тенденций развития на перспективу и разработки профессиональных стандартов стал отраслевой подход. Именно на отраслевом уровне долгосрочные и среднесрочные планы развития страны могут эффективно конкретизировать в проектируемые требования к квалификациям, отвечающие потребностям работодателей и экономики в целом. В этой связи, как правило, институциональные органы имеют отраслевой характер. В Великобритании, например, сформирована система отраслевых советов, которые, будучи органами работодателей, формируют профессиональные стандарты и согласуют квалификационные стандарты и стандарты оценки. Без одобрения советов ни одна программа профессионального образования не может завершаться присуждением официально признаваемой квалификации. В этих советах предусмотрено участие представителей профсоюзов и сферы образования. В каждой стране отраслевые советы имеют дело с политическими приоритетами, системами финансирования, государственными целями, задачами и рамками квалификаций, однако во всех случаях работа советов предполагает наличие специально обученных кадров и государственное финансирование. В таких странах, как Кипр, Чешская Республика, Греция, Польша и Словакия, постоянно действующие органы отсутствуют, по мере необходимости для решения конкретных задач формируются рабочие группы. Независимо от конфигурации НСК в зависимости от модели регулирования, принятой в стране, разработка НСК предполагает:
принятие политического решения на государственном уровне;
учет в национальной рамке отраслевых интересов;
формирование информационного и методического сопровождения, обеспечивающего доступ к квалификациям организаций и лиц, желающих оценить адекватность имеющихся квалификаций.
Для создания национальной системы квалификаций в нашей стране необходимо предпринять такие шаги, как:
внесение изменений в законодательство об образовании и труде (введение понятий рамки и системы квалификаций, формального, неформального, спонтанного образования и обучения, единой «стоимости» квалификаций, освоенных в системе формального, неформального и спонтанного образования);
формирование таких институциональных механизмов (для регулирования квалификаций, свидетельств и дипломов, процедур оценки и признания и сертификации квалификаций), как отраслевые советы для разработки профессиональных стандартов и отраслевых квалификационных рамок, институт развития квалификаций - для координации всей деятельности по разработке и обновлению квалификаций, сертификационные органы;
пересмотр классификаций видов профессиональной деятельности и образовательных программ, которые в данный момент не отражают истинного положения на рынке труда;
создание эффективных механизмов прогнозирования ситуации на рынке труда (для обеспечения баланса предложения и спроса на квалификации).

Анна МУРАВЬЕВА,
ведущий научный сотрудник,
Наталья АКСЕНОВА,
научный сотрудник лаборатории сравнительного и международного образования Московского института развития образования