Обсуждение открыла заместитель директора Департамента государственной политики в сфере общего образования Минобрнауки РФ Татьяна Южакова, которая представила некоторые итоги мониторинга, проводимого министерством. По данным на первый квартал 2012 года, в системе образования в субъектах РФ создано 10420 казенных учреждений, 45916 бюджетных и всего 3855 автономных. Регионы ежемесячно предоставляют отчеты о реализации 83-го ФЗ в Минобрнауки.
«Из отчетов видно, что государственные (муниципальные) образовательные учреждения оказывают платные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами и федеральными государственными образовательными стандартами, - отметила Татьяна Александровна. - Среди них оздоровительная гимнастика, обучение игре на музыкальных инструментах, обучение вокалу, вождению и иные услуги. Это позволяет расширить направления внеучебной работы, а также обеспечить досуг обучающихся.
Среди наиболее существенных проблем реализации 83-го Федерального закона - тот факт, что основная масса образовательных учреждений стали бюджетными, а автономными только 6,4%. И причина не только и не столько в том, что в России мало учреждений, готовых к высокой степени самостоятельности. Выбор типа учреждения часто основывался не на экономической целесообразности, а на иных факторах, например настроении местных властей, нежелании отдельных учредителей предоставлять подведомственным учреждениям соответствующий уровень самостоятельности.
Оговорка в Федеральном законе о возможности открытия счетов автономных учреждений в территориальных органах федерального казначейства привела к тому, что в отдельных регионах это стало нормой. Еще одна проблема - недостаточное внимание к определению перечня государственных (муниципальных) услуг. В субъектах РФ и муниципальных образованиях разный подход к их утверждению. В ряде из них отсутствуют и базовые и ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг, наименование аналогичных услуг, утвержденных в субъектах и муниципалитетах, также различны. Например, где-то ведомственный перечень содержит менее десяти услуг, а где-то более пятиста. Часто учредители идут по принципу «одно учреждение - одна услуга», и наименования применяются самые общие, например «предоставление образовательных услуг». Это приводит к тому, что какие-то услуги, предоставляемые учреждением, не могут оплачиваться из бюджета и становятся платными. А так как каждый учредитель сам определяет свой набор и содержание услуг, то и перечни бесплатных образовательных услуг для населения могут отличаться не только на уровне регионов, но и в двух близлежащих муниципалитетах.
И последняя проблема - отсутствие единых подходов при формировании финансовых нормативов обеспечения государственного (муниципального) задания».
Директор Института развития образования Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Ирина Абанкина в своем докладе остановилась на некоторых ошибках, которые допускаются в регионах в связи с практикой применения 83-го ФЗ. Она отметила, что все субъекты РФ и муниципалитеты проделали огромную работу, но это очень сложный путь, потому что он связан с изменением организационной культуры. И касается 83-й закон не только финансов, а в первую очередь взаимоотношения родителей, семей, учредителей и самих учреждений.
«Все учреждения, которые не оказались в перечне казенных или не подавали документы на автономные, стали бюджетными. Сейчас часто приходится слышать вопрос, а может ли теперь казенное учреждение перейти в статус бюджетного или наоборот. Ответ: да, можно перейти в любой тип учреждения, но этот вопрос всегда будет решать учредитель, а не само учреждение. Кроме того, должен быть документ, регламентирующий порядок и условия такого перехода. Некоторые регионы и муниципалитеты не знают об этом и считают, что та ситуация, которая сложилась с выбором типов учреждений, законсервирована на долгие годы, а это не так».
Ирина Всеволодовна прокомментировала понятие «услуга», которое так недолюбливают работники образования: «Если мы спускаемся на землю и говорим о финансовом обеспечении деятельности, а не о значении образования для общества, то гражданское законодательство дает всего две возможности: товары и услуги, третьего не дано. У услуги есть характерные особенности: услуга носит нематериальный характер, процесс ее оказания неотделим от результата, и она оказывается в пользу третьих лиц. Все три характеристики без зазора подходят к образованию.
В финансировании аналогичных услуг нет никакой дискриминации учреждений по типу и виду, так как финансируются именно услуги. Работу по формированию перечня услуг большинство регионов и муниципалитетов до конца еще не довели. Главное - услуги должны отражать работу, которую ведет учреждение, тот спрос, который есть в обществе.
Одно из отличий казенных учреждений заключается в том, что они имеют право выполнять государственные и муниципальные функции. Если учреждение такие функции выполняет, например, по контролю и надзору, оно должно быть исключительно в статусе казенного. Так написано в 83-м законе, но не везде есть это понимание. С 1 июля 2012 года все, что зарабатывает казенное учреждение, - это неналоговые доходы бюджета. В этом смысле казенные учреждения не мотивированы к зарабатыванию средств, им нужно просто выполнять тот объем работы, для которого они были созданы, и получать финансирование по смете.
Главный переход, который осуществляется посредством 83-го ФЗ, - от финансирования учреждений к финансированию их деятельности, услуг и работ, которые они выполняют или оказывают. В механизме финансирования важно то, что субсидий может быть несколько, но обязательная одна - это субсидия на задание. Она обязательна потому, что ради этого задания учредитель создает учреждение и, конечно, передает ему средства. Субсидию на задание нужно расходовать разумно и экономно, потому что все остатки остаются у самого учреждения, их не имеют право изъять. Это мотивирует к эффективности расходования средств».
По мнению Ирины Абанкиной, главное препятствие на пути к действенной реализации 83-го Федерального закона в том, что у руководства муниципалитетов и регионов пока не возникло понимания, что самостоятельность, автономия учреждений - это главный ресурс повышения качества образования. Власти их усиленно контролируют, порой выходя за рамки полномочий, установленных нормативной базой: «Настораживает эта привычка везде требовать отчет. На мой взгляд, согласование финансистов и управленцев, особенно на уровне муниципалитетов, пока не состоялось. Все друг друга в чем-то подозревают. У нас задание на три года установили, субсидии на три года расписали, а мы по существу на ежемесячные отчеты перешли. Этот подход просто убивает не только идеи 83-го ФЗ, но и все усилия, направленные на повышение качества образования, его конкурентоспособность.
Еще одна вещь, на которой важно остановиться, - это формирование плана финансово-хозяйственной деятельности. Для бюджетного и автономного учреждения это одно из ключевых различий, потому что автономное учреждение утверждает его самостоятельно, получив только заключение наблюдательного совета. Что же касается бюджетных учреждений, на мой взгляд, предусмотренный порядок формирования плана финансово-хозяйственной деятельности откатил их на много лет назад. Это сегодня самая ключевая проблема. Даже приказ Минфина позволяет передать право утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности самому учреждению, но никто не передает такое право. Хотя можно это сделать, хотя бы в каких-то объемах.
Казалось бы, автономные учреждения оказываются в более выгодном положении, но они уничтожаются шаг за шагом: счета вернули в казначейство, упрощенки как таковой нет, и во многих регионах уже требуют, чтобы закупки автономные учреждения осуществляли через муниципальные агентства по закупкам. То есть на самом деле сводят на нет все их преимущества. Более того, на местах идет вал административной работы, ежемесячной отчетности, которая затмевает суть, ради которой был принят 83-й закон».
Ирина Всеволодовна также отметила, что только казенные учреждения и их руководители могут нести ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. На бюджетные и автономные учреждения она не распространяется. Более того, если органы власти превышают свои полномочия по отношению к бюджетным и автономным учреждениям, то они сами должны нести ответственность в соответствии с законодательством.
«Очень хочется подчеркнуть: бюджетные и автономные образовательные учреждения финансируются через субсидию и контролируются только по результату. Это и есть переход от управления затратами к управлению результатами.
Но основная проблема в том, что на местах продолжается управление затратами, и это управление усилили многократно, мелочным контролем и опекой сделали жизнь образовательных учреждений почти невыносимой, - отметила Ирина Абанкина. - При этом от них пытаются добиться стратегических результатов повышения качества образования, но продолжаются постоянные проверки с непрерывным переутверждением плана финансово-хозяйственной деятельности.
Весь мир идет по пути, который заложен в 83-м Федеральном законе, ни один закон у нас не был так до конца продуман, как этот, и регионы тоже сделали практически все, что от них требовалось. Но для того чтобы закон эффективно заработал, необходимо изменить характер взаимоотношений, он должен быть основан на доверии, на ответственности, но ответственности по результату».