Подходы к определению полномочий органов государственной власти в сфере образования

Предлагаемый в законопроекте (статья 6) порядок определения полномочий федеральных органов государственной власти в сфере образования является неполным и несистематизированным, что не позволяет четко и конкретно выявить компетентностные установки о деятельности органов власти в сфере образования (предлагается учесть порядок регулирования аналогичного вопроса в Федеральном законе от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 14).
В связи с этим мы предлагаем упорядочить содержание и структурно разделить статью 6 законопроекта на две части:
- в части 1 определить полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования общего характера, включая защиту прав человека и гражданина в сфере образования, а также основные полномочия в социально-трудовой сфере (по вопросам оплаты труда, рабочего времени, нормирования труда, установления мер социальной поддержки работников и обучающихся и др.);
- в части 2 определить основные полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере образования, - Минобрнауки России (в том числе по установлению порядка проведения аттестации педагогических работников и проведению аттестации и др.).
Следует обратить внимание и на предложенный в законопроекте подход для определения правомочий органов государственной власти субъектов РФ (статья 4, часть 5, абзац 2) по развитию регионального законодательства об образовании. Он означает установление ограничений для органов государственной власти субъектов РФ, которые будут вправе устанавливать только дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, а не в целом права и гарантии граждан в сфере образования (наряду с мерами социальной поддержки), а также права и гарантии организаций, осуществляющих образовательную деятельность (т.е. для физических и юридических лиц).
Такой подход не согласуется с действующим законодательством, поскольку сужает предоставленные Конституцией РФ и федеральным законодательством полномочия органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения (п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ) и нуждается в изменении.

Механизмы обеспечения реализации прав и гарантий граждан в сфере образования
Текст законопроекта максимально «освобожден» от закрепления реальных финансовых механизмов обеспечения реализации устанавливаемых прав и гарантий граждан в сфере образования (к примеру, положения о финансовом обеспечении реализации конкретных прав заменены на общее понятие «организация» - часть 2 статьи 41, части 1 и 4 статьи 42).
При таком подходе происходит выхолащивание содержания статусных правовых норм, без чего они утрачивают реальное наполнение и приобретают лишь декларативный характер.
Предлагаемая в пункте 3 части 1 статьи 8 замена понятия «субвенция» на понятие «иные межбюджетные трансферты», а также изменение в целом механизма финансового обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в соответствующих муниципальных образовательных организациях, в том числе с учетом видов основных и дополнительных общеобразовательных программ, приведет к ликвидации существующего с 2003 года гарантийного механизма в этой сфере.
Из статей законопроекта, в которых определяются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления (статьи 6, 8, 9), а также из статьи 27, устанавливающей компетенцию, права, обязанности и ответственность образовательной организации, исключены положения, относящиеся к разработке и реализации мер социальной поддержки обучающихся и работников образовательных организаций (всех категорий работников, а не только педагогических, о чем указывается в части 13 статьи 48 законопроекта), что также свидетельствует о минимизации в законопроекте конкретных положений социального характера.

Вопросы установления
и обеспечения реализации правового статуса педагогических работников
С учетом наименования и содержания статьи 48 законопроекта, а также логики построения статусных правовых норм в отношении обучающихся (ст. 34 и 44 законопроекта) представляется целесообразным выделить из нее структурно еще две статьи так, чтобы:
- в статье 48, собственно, определялись понятие и основы правового статуса педагогических работников (части 1 и 2 статьи 48) - статья 48 «Правовой статус педагогических работников»;
- в статье 49 устанавливались академические права и свободы, трудовые права и социальные гарантии, а также меры социальной поддержки педагогических работников (части 3, 4, 6, 10 статьи 48) - статья 49 «Основные права педагогических работников и меры их социальной поддержки»;
- в статье 50 определялись особенности при реализации правового статуса педагогических работников при регулировании рабочего времени и режима рабочего времени и другие вопросы (части 5, 7, 8, 9, 11, 12, 13 статьи 48) - статья 50 «Особенности при реализации правового статуса педагогических работников».
При этом необходимо обеспечить максимальное наполнение статей, раскрывающих особый правовой статус педагогических работников, конкретными правовыми нормами, направленными на установление единых на всей территории Российской Федерации основ социально-трудового и профессионального статуса педагогического работника, который должен предусматривать:
- установление государственных гарантий в области оплаты труда, в том числе принятие мер по значительному увеличению оплаты труда, совершенствованию системы оплаты труда, включая установление государственных гарантий по профессиональным квалификационным группам должностей работников в виде базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы, имея в виду, что средний уровень заработной платы педагогических работников должен быть не ниже уровня средней заработной платы по экономике в РФ;
- определение порядка выплаты ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению периодическими изданиями и книгоиздательской продукцией, включающего механизм индексации ее размеров, освобождения работников от документального подтверждения расходов;
- конкретные гарантии обеспечения прав педагогических работников на безопасные и здоровые условия труда, на медицинское обслуживание, достойное пенсионное обеспечение с сохранением права на досрочное назначение трудовой пенсии, санаторно-курортное лечение;
- нормы по обеспечению жильем учителей и других педагогических работников;
- сохранение достигнутого уровня защиты прав педагогических работников при предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа);
- установление механизмов реализации права на периодическое повышение квалификации за счет средств работодателя;
- меры государственной поддержки в случае вынужденной безработицы и другие значимые позиции.
Соответствующие предложения профсоюза были представлены еще к версии 2.0 законопроекта, но не нашли отражения в ходе его дальнейшей доработки.
Поскольку в проекте учтено предложение профсоюза о необходимости принятия Кодекса профессиональной этики педагогического работника, важно дополнить законопроект положениями, определяющими конкретные механизмы принятия и статус впервые вводимого в законодательство об образовании нормативного документа как особого правового инструментария саморегулирования, который призван обеспечить реализацию академических прав педагогических работников, в том числе права на защиту профессиональной чести и достоинства, на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики, трудовых прав и гарантий, а также положений об обязанностях и ответственности педагогических работников.

Подходы к порядку управления образовательными организациями и участию
в нем общественных организаций (объединений) обучающихся
Установление важного правила о том, что управление образовательной организацией строится на основе сочетания принципов единоначалия, коллегиальности и самоуправления, к сожалению, не находит должного законодательного регулирования (пусть даже через статью 35 «Основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования») при регламентации вопросов порядка определения взаимоотношений организации, осуществляющей образовательную деятельность, и общественных организаций (объединений) обучающихся как составной части многоуровневого механизма управления образовательными организациями.
По смыслу правовых норм, содержащихся в части 5 статьи 35 законопроекта, профсоюзные организации, в которых участвуют обучающиеся, не относятся к общественным организациям (объединениям) обучающихся, поскольку последние выделяются особо в абзаце 1 части 5.
Это противоречит законодательству РФ об общественных объединениях и законодательству о профсоюзах, в соответствии с которыми могут создаваться студенческие профсоюзные организации, которые по своему статусу являются общественными организациями (объединениями) обучающихся (либо обучающиеся могут участвовать в профсоюзной организации, объединяющей работников и студентов), поэтому необходимо приведение этих норм в соответствие с действующим законодательством.

Общие вопросы организации управления системой образования
Законопроект не предусматривает уровня муниципальных программ развития образования как составной части целостного механизма управления системой образования наряду с федеральными и региональными программами, а также инструмент стратегического планирования развития системы образования (статья 92), что не отражает существующие реалии (на муниципальном уровне принимаются и реализуются программы развития образования) и не соответствует потребностям в планомерном и стратегически обоснованном и последовательном развитии системы образования в Российской Федерации.
В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. №596 «О долгосрочной государственной экономической политике» содержится поручение Правительству РФ подготовить и внести до 1 октября 2012 г. в Государственную Думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики, а также утвердить до 31 декабря 2012 г. основные государственные программы Российской Федерации, в том числе такие как «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Развитие науки и технологий».
Вводимый законопроектом новый и важный институт педагогической экспертизы (статья 97) предлагается применять только на федеральном уровне, тогда как предметом такой экспертизы должны являться также соответствующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подходы к осуществлению дополнительного образования взрослых
Вызывает несогласие и требует серьезного обсуждения изменение порядка регулирования вопросов осуществления дополнительного образования взрослых. Программы повышения квалификации и программы профессиональной переподготовки будут самостоятельно разрабатываться и утверждаться организациями, осуществляющими образовательную деятельность, то есть упраздняются федеральные государственные требования к минимуму содержания, структуре, условиям реализации дополнительных профессиональных программ, к примеру, даже в сфере подготовки педагогических и научно-педагогических работников, которые в силу своих должностных обязанностей должны обеспечивать реализацию федеральных государственных образовательных стандартов.
Как следствие такого подхода отменяется и с момента вступления в силу данного федерального закона (с 1 января 2013 г.) прекращается государственная аккредитация дополнительных профессиональных программ, реализуемых организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
В соответствии с частью 4 статьи 22 законопроекта организации дополнительного профессионального образования имеют право реализовывать программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения.
Предлагаемыми поправками в Федеральный закон от 23 августа 1996 года №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ст. 41) предусматривается, что подготовка научных кадров осуществляется в докторантуре учреждений высшего образования, дополнительного профессионального образования и научных организаций.
Следовательно, создается ситуация, когда дополнительные профессиональные программы будут реализовываться самостоятельно и без государственной аккредитации практически в любых организациях, в том числе и тех, для которых реализация этих программ является основным (уставным) видом деятельности, а при реализации такой организацией других видов образовательных программ требуется соблюдение ФГОС и ФГТ. Организациями будут самостоятельно утверждаться собственные образовательные стандарты, которые с большой вероятностью не обеспечат единства образовательного пространства, преемственности основных образовательных программ, государственных гарантий уровня и качества образования (в том числе для таких квалифицированных кадров, как педагогические, медицинские, фармацевтические работники, государственно-управленческие кадры и др.).

Предложения Московской городской организации Общероссийского профсоюза образования
    Упорядочение и конкретизация полномочий федеральных органов государственной власти в сфере образования, в том числе определение основных полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере образования, включая вопросы социально-трудового характера.
    Уточнение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования, включая наделение их правомочиями по установлению дополнительных прав и гарантий участников отношений в сфере образования, в том числе меры социальной поддержки работников и обучающихся.
    Сохранение порядка утверждения типовых положений об образовательных организациях соответствующих типов в целях регулирования порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам различного уровня и (или) направленности или по виду образования с учетом сохраняющейся типологии образовательных организаций и необходимости фиксации в них положений социально-трудового характера.
    Упорядочение и содержательно конкретное наполнение правовых норм, определяющих правовой статус педагогических работников, с раздельной фиксацией не в одной, а в трех отдельных статьях положений, определяющих: понятие и основы правового статуса; основные права педагогических работников и меры их социальной поддержки; особенности при реализации правового статуса педагогических работников.
    Определение механизма принятия и применения впервые вводимого в законодательство об образовании правового инструментария саморегулирования - Кодекса профессиональной этики педагогического работника как особого документа нормативного характера, который призван обеспечивать реализацию статусных прав, а также положений об обязанностях и ответственности педагогических работников.
Кроме того, законопроект необходимо рассматривать и обсуждать в пакете с проектом федерального закона об изменениях и дополнениях в другие федеральные законы в связи с принятием нового закона об образовании (текст его также опубликован 27 марта 2012 г.), а также синхронизировать работу по данному законопроекту с продолжающимся нормотворческим процессом в сфере образования с целью учета последних законодательных изменений и дополнений, внесенных в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Из письма Центрального совета профсоюза от 21 мая 2012 г. №95а «О проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»:

В ходе подготовки законопроекта и его общественного обсуждения в сети Интернет на специальном сайт edu.crowdexpert.ru профсоюз, его организации, члены профсоюза неоднократно направляли свои замечания и предложения в адрес Минобрнауки России, обращая внимание прежде всего на приоритетные вопросы определения и законодательного закрепления системы государственных гарантий развития системы образования, основ правового и социального статуса обучающихся и педагогических работников, гарантий при реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

Из письма Центрального совета профсоюза от 21 мая 2012 г. №95а «О проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»:

В представленном законопроекте учтен ряд замечаний и предложений профсоюза, касающихся закрепления правового статуса педагогических работников и обучающихся.
Также на основе предложений и замечаний профсоюза в законопроекте предусмотрено принятие кодекса профессиональной этики педагогических работников на всероссийском съезде.
С целью обеспечения реализации положений законопроекта учтено предложение профсоюза о том, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение федерального закона, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам и обучающимся на день вступления в силу федерального закона, и ухудшать условия их предоставления.

Из письма Центрального совета профсоюза от 21 мая 2012 г. №95а «О проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»:

По абзацу 3 части 5 статьи 22
В законопроекте снижается действующий уровень правовых гарантий прав граждан сельских поселений при ликвидации и реорганизации муниципальных образовательных организаций, расположенных в сельской местности. Решение данного вопроса о реорганизации и ликвидации этих организаций передается исключительно представительному органу соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация, взамен схода граждан, предусмотренного действующим законодательством. Таким образом, законопроект умаляет такую форму участия граждан в делах муниципального образования, как сход граждан, являющуюся формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Из письма Центрального совета профсоюза от 21 мая 2012 г. №95а «О проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»:

По статье 52
В тексте законопроекта не закреплено право научно-педагогических работников на установление надбавок к должностным окладам в конкретных размерах либо в процентах от должностного оклада за ученую степень и за должность в отличие от действующего законодательства, предусматривающего, что научно-педагогические работники образовательных организаций высшего образования имеют право на установление надбавок к должностным окладам в размере: 40% за должность доцента; 60% за должность профессора; 3000 рублей за ученую степень кандидата наук; 7000 рублей за ученую степень доктора наук.
Полагаем необходимым законодательное закрепление указанного права научно-педагогических работников на установление надбавок к должностным окладам за должность доцента, профессора, а также за ученые степени кандидата наук и доктора наук.
Считаем, что отсутствие в проекте закона указанного права научно-педагогических работников может привести к фактической отмене правовых оснований для выделения вузам в прежнем объеме финансовых средств, необходимых для регулирования оплаты труда доцентов и профессоров.

По статье 53
Предлагаемое законопроектом правовое регулирование статуса руководителя образовательной организации не предусматривает его соотнесения с правовым статусом педагогических работников в части продолжительности ежегодных основных оплачиваемых отпусков, на возмещение расходов на книгоиздательскую и другую печатную продукцию, право на ведение преподавательской работы, с учетом которой назначается досрочная трудовая пенсия. Таким образом, принятие законопроекта в предложенной редакции повлечет снижение уровня прав и объема мер социальной поддержки, предоставляемой данной категории работников действующим законодательством Российской Федерации.

​Жанна ОСИПЦОВА, заведующая экономико-аналитическим отделом Московского городского комитета
Общероссийского профсоюза образования, кандидат юридических наук