Это может быть либо протокол общего собрания коллектива, либо решение высшего органа управления дошкольным образовательным учреждением в соответствии с его уставом, либо письмо, в котором ДОУ изъявляет волю о переходе в статус автономного. С точки зрения правой основы перехода в статус автономного учреждения это первый шаг, с которого все начинается. Другое дело, как это происходит на практике. Несколько месяцев назад мы совместно с одним из руководителей в Самаре начали разрабатывать документацию по переходу учреждения в статус автономного учреждения. Естественно, подготовили все так, как должно быть, на что учредитель возразил, соответственно были разногласия по уставу автономного образовательного учреждения. За правдой мы обратились в прокуратуру, по итогам рассмотрения нашего письма через два дня руководитель был уволен с занимаемой должности, так как никто статью 278 ТК, к сожалению, до сих пор не отменил. 278-я статья, как гильотина, остается над головой руководителей образовательных учреждений, и, по-видимому, ее никто в ближайшее время не будет отменять по одной простой причине: Конституционный суд и Верховный суд РФ сказали, что это норма конституционная, а решение Конституционного суда у нас обжалованию не подлежит. Соответственно есть один вариант - Европейский суд. Кто из руководителей когда-нибудь дойдет до Европейского суда? Это вопрос времени.
Все мы прекрасно понимаем, что есть проблемы, которые существуют в рамках перехода либо уже в рамках существования автономных образовательных учреждений, а также перехода в статус бюджетных учреждений в рамках 83-ФЗ. При этом у нас существует проблема уже с самого начала в терминологии, используемой в действующих нормативно-правовых актах. Есть у нас понятие «автономия» с точки зрения самостоятельности образовательного учреждения, которое из Закона «Об образовании» никто не исключал. Причем автономия - это еще и самостоятельность казенных, бюджетных и автономных учреждений. Есть статья 32 Закона «Об образовании», где дан расширенный перечень тех возможностей, которые есть у руководителя. (Другое дело, что из этих полномочий, которые предусмотрены 32-й статьей Закона «Об образовании», дай бог, чтобы хотя бы 10-15% в полной мере реализовывались.) Есть понятие «автономное учреждение» как один из трех типов. Например, дошкольное образовательное учреждение - самостоятельный тип образовательного учреждения в соответствии с Законом «Об образовании» и Типовым положением. В то же время 83-ФЗ ввел также три типа. Соответственно два термина типа используются в разном понимании. Мы, со своей точки зрения, от коллектива юрфака МГПУ, естественно, подготовили и направили в Министерство образования и науки предложение по новой редакции Закона «Об образовании», но пока не знаем, услышат нас или нет.
В рамках 83-ФЗ у нас типология образовательного учреждения теперь выглядит таким образом. Образовательные учреждения делятся на три типа, причем и автономные, и бюджетные учреждения остаются муниципальными или государственными, соответственно все требования и нормы действующего законодательства остаются: и СанПиНы, и правила противопожарной безопасности, и антитеррористическая защищенность, и плановые (внеплановые) проверки в сфере образования. Соответственно и гарантии остаются, их никто не отменял.
После принятия ФЗ об автономных учреждениях по мнению федеральных органов власти количество автономных учреждений в целом по стране было незначительным, органы государственной власти такая ситуация с количеством автономных учреждений не удовлетворила, и был принят 83-ФЗ.
Сегодня отдельные положения закона об автономных учреждениях нивелируются, фактически подменяются. В частности, если до 1 января 2011 года автономные учреждения открывали только расчетные счета в банках, то с 1 января 2011 года в рамках 83-ФЗ они могут открывать и лицевые счета в казначействе. До сих пор остается единственное законодательное разграничение, которое дает преимущество автономным учреждениям, - расходование бюджетных и внебюджетных средств без проведения процедур тендеров, конкурсов, аукционов, котировок цен. Опять же это законодательное разграничение. На практике, к сожалению, во многих регионах и муниципалитетах автономные учреждения как жили, так и живут через систему тендеров. Соответственно это различие законодательное, оно фактически подменено, его не существует.
Общее, что есть между бюджетными и автономными учреждениями, - это порядок финансирования автономных и бюджетных учреждений по государственному муниципальному заданию в рамках субсидии одной суммой. Ответственность государства теперь снята по обязательствам бюджетных и автономных учреждений, в этой ситуации возникает некий правовой пробел. Представим себе на минуту, что у бюджетных или автономных учреждений возникает какая-то кредиторская задолженность, например, по заработной плате, по коммуналке, по налогам. Денежных средств из бюджета недостаточно для покрытия этих долгов, внебюджетных средств автономное или бюджетное учреждение может и не заработать - не факт, что у нас все с завтрашнего дня начнут привлекать внебюджетные средства. Естественно, возникает вопрос: что будет дальше с этим образовательным учреждением? Долги есть, покрыть их не из чего, по действующим нормам учредитель раньше был вправе оплатить долги бюджетного или автономного учреждения, теперь это не его обязанность. Если учредитель откажется оплачивать долги бюджетных или автономных учреждений, естественно, кредиторы месяц, два, три подождут и пойдут в суды. Решение суда будет не в пользу ДОУ, если есть взятые на себя обязательства по договорам или контрактам. Что будет дальше? Приходят приставы, исполнители с исполнительными листами, соответственно начинается процедура описывания. Что можно описать? Все, что не принадлежит государству. У ДОУ на праве оперативного управления будет недвижимость, особо ценное движимое имущество. Все остальное, все, что ДОУ заработало, будет его собственностью. Если этих средств или имущества будет достаточно, конфликт исчерпан. Если нет, возникает вопрос. Вроде бы описать по обязательствам учреждения имущество, принадлежащее государству, нельзя, в то же время долги нужно погашать. Вот этот правовой пробел и составляет проблему, которая есть на данный момент и законодательно никак не разрешена по одной простой причине: пока у нас таких судебных процессов по стране нет. Эта проблема, по-видимому, будет решаться в действующем законодательстве, после того как будут идти массовые судебные процессы по взысканию задолженности по долгам автономных и бюджетных учреждений. Это не значит, что у всех ДОУ будут долги, наоборот, именно законы об автономных учреждениях и 83-ФЗ хороши, я их приветствую, но при условии, что со стороны контрольно-надзорных органов, органов управления образованием и прежде всего финансовых органов не будут ставиться всевозможные административные препоны, препятствия в реализации этого закона. Как только руководителю дошкольного образовательного учреждения, заведующему дадут возможность жить по закону, по всем тем правилам и нормам, которые и 83-ФЗ, и закон об автономных учреждениях содержат, тогда, по-видимому, мы сможем говорить о полной самостоятельности, финансово-хозяйственной самостоятельности, самостоятельной ответственности заведующего. На данный момент, к сожалению, ситуация немного удручает, поскольку до конца эти нормативные акты не все понимают, некоторые чиновники не дают возможности руководителям жить в рамках принятых документов. Не будем забывать, что ДОУ остаются муниципальными и государственными, соответственно положения Конституции РФ и Закона «Об образовании», гарантирующие бесплатность и общедоступность дошкольного образования, сохранены, их никто не отменял, значит, минимум должен быть профинансирован государством.
Какие бы нормативно-правовые акты в рамках 83-ФЗ ни принимались, все-таки и Гражданский кодекс, и Закон «Об образовании» до сих пор содержат положение о том, что автономные и бюджетные учреждения - не коммерческие учреждения. Основной целью зарабатывание дополнительных внебюджетных средств по закону не поставлено. Возникает вопрос: почему же все-таки нам говорят о том, что мы должны зарабатывать? Если мы говорим о нормативных основаниях ответа на этот вопрос, то видим, что, например, автономные учреждения должны зарабатывать для оплаты проведения аудита, если учредитель не включит эти суммы в субсидию. Всегда говорят: нужны дополнительные средства на развитие образовательных учреждений. Но дело в том, что и до принятия 83-ФЗ никто не запрещал ДОУ привлекать внебюджетные средства. Эта практика существовала в рамках действующего законодательства. Другое дело, что по нормативам, по правилам Бюджетного кодекса средства, которые зарабатывались, могли быть и не возвращены обратно в образовательные учреждения.
На всякий случай должны быть внебюджетные денежные средства для покрытия потенциальных долгов автономных или бюджетных учреждений перед своими кредиторами. Потому что учредитель теперь не вправе эти долги покрывать. Если органы управления образованием муниципалитетов или регионов займут позицию покрытия долгов, как и раньше, тогда никаких страхов и рисков не будет. Если же по долгам учреждения учредители платить не будут, то задача руководителя только одна: таким образом распределить субсидию в течение года, чтобы к концу финансового года у заведующего дошкольным учреждением не было задолженности по коммуналке, по оплате труда.