Необходимость налоговых реформ

Новые формы конкуренции тесно связаны с ролью государства как института. Желая отстоять свои позиции в борьбе за привлекаемые инвестиционные и трудовые ресурсы, каждая страна стала активно подключать рычаги своей экономической политики. Применительно к данным проблемам особую действенность проявляет не кредитно-денежный, а финансовый механизм (точнее говоря - налоговый).

В последние 20 лет ушедшего столетия развернулось соперничество между налоговыми системами стран с развитой рыночной системой. Возникла еще одна форма международной конкуренции - институциональная, или, выражаясь более узко, - налоговая конкуренция. Этот процесс стал проявляться в том, что на рубеже 70-80-х годов во многих западных странах началось реформирование налоговых систем. Первой страной, приступившей к модификации своей налоговой службы (в 1979 г.) стала Великобритания. В программе М.Тэтчер этому было уделено одно из центральных мест. Почти одновременно с ней к реформированию приступили США. В 80-е годы в странах ОЭСР сложилась единообразная структура налогообложения (конкуренция, как правило, сближает параметры соперничающих на рынке благ).

Оценивая эти явления, российская экономическая печать в качестве главных причин к реформированию отмечала стремление создать более действенный рычаг влияния на экономику, а также - попытку ликвидировать хронический дефицит бюджета, ставший стабильным явлением в большинстве промышленно развитых стран мира.

На рубеже XX и XXI веков ситуация в мировой экономике сложилась таким образом, что одной из проигрывающих в экономическом соперничестве стран неожиданно оказалась Германия. Создав излишне громоздкую социальную систему, она заплатила за это высокую цену: экономическая привлекательность ее территории для производственных факторов стала быстро падать. Наступил отток финансового и человеческого капитала (ФРГ стали покидать специалисты в области передовых технологий, менеджеры, управляющие банковских систем). В итоге замедлился экономический рост. Обострилась проблема безработицы.

Страна постепенно подошла к позиции, когда проведение экономической политики в прежнем, неизменном варианте стало означать тупиковый вариант. Появилась острая потребность в более современном финансовом и прежде всего - в налоговом механизме.

Однако уместен риторический вопрос: почему Германия, имевшая значительный и притом положительный опыт реформирования экономики в послевоенный период (50-60-е годы), отстала в международном соперничестве хозяйственных механизмов в 80-90-е годы? Что послужило основой того, что ее обогнали другие страны? Ответ следует искать отчасти в той особой ситуации, которая сложилась в 90-е годы: десятилетие было посвящено решению особой и сложнейшей задачи воссоединения страны, адаптации восточной ее части к современной рыночной модели. (Такой задачи, кстати, не было, например, ни у одной другой западноевропейской страны). Во второй половине 80-х годов правящая в то время правительственная коалиция пыталась взять курс на реформирование налогообложения (по модели, близкой к варианту США). Было намечено проведение трех этапов реформы: в 1986, 1988 и 1990 годах. Начало реформе было положено, ситуация плавно менялась, однако в 1990 г. ход событий был прерван процессом объединения Германии. Стратегия постепенного снижения подоходного налога, последовательно проводившаяся на протяжении пяти лет, в 1991 г. сменилась многочисленными повышениями налоговых ставок. Появилась новая прогрессивная шкала обложения, значительно выросли и взносы в систему социального страхования. В 1991 г. была введена специальная надбавка к налогам (в размере 7,5%) для экономической поддержки экономики Восточной Германии. В итоге налоговые отчисления в бюджет (включая платежи в систему социального страхования) стали в ФРГ выше, чем когда-либо за всю ее историю. Германия заняла лидирующее место среди других крупных промышленно развитых стран по уровню отчислений в бюджет государства.

Откликаясь на обостряющиеся проблемы, правительство Германии решило осуществить в 90-х годах новый этап реформирования налоговой системы. В 1997 г. правительство Г.Коля предложило вариант реформы. Однако политически накаленная обстановка того времени не дала дорогу новациям. В Бундесрате (верхней палате немецкого парламента) оппозиционная социал-демократическая партия под руководством ее лидера, бывшего министра О. Лафонтена сумела блокировать предлагаемую союзом ХДС/ХСС реформу.

В 2000 г. новое правительство, в котором ведущую роль играют социал-демократы и представители партии зеленых, разработало свой вариант реформы. Министерство финансов выпустило в связи с этим специальную брошюру, в которой четко, доступно и наглядно была изложена суть новой концепции налоговой системы для XXI века. В предисловии к тексту министр финансов Х. Айхель основные задачи правительственных мер выразил следующим образом: «Снижение налогов, поддержка экономического роста, создание новых рабочих мест - таковы цели налоговой реформы 2000 года. Ведущая цель, установка нашей финансовой политики, включает два аспекта: последовательную санацию государственных финансов, с одной стороны, и решительное снижение налогового бремени - с другой.

В 2005 г. сумма взимаемых налогов будет снижена на 75 млрд. марок по сравнению с уровнем 1998 г. Благодаря этому выигрывают все - работники, домашние хозяйства, мелкие и средние предприниматели. Одновременно мы реформируем также правовое налоговое поле для предприятий и создаем тем самым конкурентоспособную в международном плане налоговую систему». В заключение министр финансов отметил, что предлагаемая реформа позволит стране сделать шаг в будущее: «С помощью данных мер, - отметил он, - мы подготовим Германию для XXI века».

Если подходить к ситуации с точки зрения исторической перспективы, то намечаемые шаги показывают действительно резкое изменение курса. Наглядное представление об этом дает схема, показывающая динамику верхней ставки подоходного налога на протяжении последних 40-50 лет.

Конкретные планы немецкого правительства

Каков же был конкретный механизм достижения поставленных правительством целей? Основной метод состоял в коррекции характера функционирования ведущих прямых налогов: подоходного и корпорационного.

Косвенные налоги (прежде всего НДС) данной реформой затрагивались мало. Одна из причин состоит в том, что основные параметры налога на добавленную стоимость сложились к настоящему времени в ФРГ, как и в большинстве стран Западной Европы, в оптимальном для современных условий варианте. И хотя в ФРГ происходит сегодня достаточно активное обсуждение вопроса об использовании экологического налога («эконалога»), этот вопрос прямо не представляет собой элемента налоговой реформы.

С точки зрения экономической теории принимаемые меры ориентированы на использование одного из двух методов регулирования макроэкономического равновесия. Речь идет о влиянии на совокупное предложение, что намечено осуществить путем стимулирования инвестиционной деятельности в стране (в частности, за счет создания привлекательного инвестиционного климата в Германии). Задача же обеспечения социальных гарантий (что могло оказывать воздействие на совокупный спрос) в контексте данной реформы не была обозначена. Таким образом, пакет правительственных мер был изначально ориентирован не на кейнсианский, а на неолиберальный вариант коррекции рыночных процессов.

При этом данная концепция выдвигалась уже не блоком ХДС/ХСС, а социал-демократической партией, что свидетельствует о постепенном изменении традиционного концептуального противостояния между двумя основными партиями в Германии. Вариант данной реформы - своего рода пример того изменения, которое происходит в политической системе Западной Европы. Здесь постепенно начинают заимствовать элементы американской практики, где противостояние партий давно перестало носить идеологический характер и выполняет теперь лишь прагматические функции.

Главная цель финансовой политики государства, сокращение структурной и конъюнктурной безработицы. К 2005 г. условия инвестирования станут в Германии вполне конкурентоспособны. Снижение налогов даст существенный экономический и финансово-психологический стимул для немецких и иностранных инвесторов. Намеченный реформой долгосрочный ориентир придаст финансовой политике аспект надежности. Одновременно будет создана предпосылка для оживления экономического роста в стране, что может сказаться уже в краткосрочной перспективе. Согласно имеющимся расчетам, налоговые меры позволят ежегодно достигать дополнительного прироста темпов развития примерно на 1%.

Реакция общества на реформу

Наиболее решительные возражения реформа правительства встретила у представителей оппозиционных партий, прежде всего ХДС/ХСС. Выдвинутая контрпозиция была выражена не только в форме критических замечаний, но и в выработке альтернативного варианта налоговой реформы. Налоговый план христианских демократов представлял собой вариант, который отличался от правительственного некоторыми элементами. Прежде всего упор делался на то, чтобы провести налоговую реформу в более сжатые сроки (по сути - не за 5 лет, а за 3 года). Второй важнейший аспект заключался в стремлении утвердить более решительное снижение максимальной ставки подоходного налога (до уровня не 45, а 35 процентов). В области же корпорационного налога задумка оппозиции была, однако, более сдержанной, чем у правительства: было предложено ограничить сокращение ставки уровнем в 30% (по сравнению с правительственным вариантом в 25%).

Еще один пункт спора был связан с тем, что, по мнению оппозиции, правительство провело недостаточно позитивную линию в отношении представителей среднего предпринимательства.

В то же время интересно отметить, что, выступая с критикой правительственной программы, оппозиция не могла выдвинуть что-либо кардинально иное. План правительства был составлен взвешенно (в чем, как свидетельствует пресса, немалая заслуга министра финансов Х. Айхеля). Стремясь выдвинуть контраргументы, оппозиция чаще вынуждена была использовать лишь частные аспекты. Существует также мнение, что противостояние партий в позициях по вопросу о налоговой системе имеет не столько экономическое, сколько чисто политическое значение. Данная тема спора была использована как своего рода повод, с помощью которого политические движения стремились привлечь к себе внимание будущих избирателей.

Один из критических аспектов (со стороны ХДС/ХСС и СвДП) был связан с политикой правительства в области «эко-налога». По мнению критиков, рост цен на бензин создаст волну инфляции. В результате может исчезнуть и эффект всей налоговой реформы. Против «эко-налога» выступили и представители фермерства, например, в Баварии, где высока значимость аграрного сектора. По их мнению, рост цен на сельскохозяйственную продукцию приведет к падению ее конкурентоспособности по отношению к французским производителям.

Размышление над приводимыми доводами приводит к выводу: конкретный случай с «эко-налогом» - один из примеров противоречивой по своей природе финансовой политики любого государства. Правительство всегда вынуждено решать задачи, которые могут быть не только совместимыми, но порой и полностью противоречивыми по отношению друг к другу (как, например, меры по сокращению безработицы и борьба с инфляцией). Средства единого бюджета правительство вынуждено использовать для решения задач, связанных с интересами социальных групп и слоев, имеющих не только разные, но порой и противоположные целевые ориентации. Практика показала, что выход в условиях таких коллизий - в установлении разумной очередности выполнения задач и в проявлении оперативной маневренности.

Уместно отметить, что тема «эко-налога», которая была использована оппозиционными группами для критики правительства, прямого отношения к налоговой реформе не имела. Экологический налог - относительно самостоятельная линия финансовой политики правительства, которая проводилась начиная с 1999 г.

В экономическом и общественно-политическом спектре жизни в Германии заметную роль играют экономические исследовательские институты. По своему статусу они занимают, как правило, нейтральную позицию. Их задача - анализировать события в своей стране и за рубежом, готовить научные обзоры, выполняя при этом задания правительства. Так, институт немецкой экономики в Кельне выпустил целый ряд публикаций, где привел интересные сопоставления двух налоговых программ: правительства и оппозиции. В статье под названием «Альтернатива с определенным шармом» отмечено, что проект, предложенный ХДС/ХСС, имеет более четкую логику и системность, в чем и проявляется его определенная привлекательность.

Свое критическое отношение к правительственному варианту реформ высказали и президенты двух других исследовательских центров Германии: Кильского института мировой экономики и Мюнхенского института экономических исследований (Ифо-института). В частности, по мнению экспертов мюнхенского института, меры правительства не должны ограничиваться снижением налогов. Условия международной конкуренции требуют завершающего шага в виде реформирования рынка труда и системы социального обеспечения в ФРГ.

Любопытна и реакция населения относительно налоговых реформ. Известный социологический центр Германии, Алленсбахский институт общественного мнения, откликаясь на запросы правительства, начал изучать ситуацию уже во второй половине 90-х годов. Осознание необходимости налоговой реформы прослеживалось у населения достаточно четко. С течением времени такая убежденность возрастала. Заметно также, что общее мнение дифференцируется в зависиости от уровня профессионального образования. Четко видна закономерность:

Закономерности человеческого восприятия имеют однопорядковое значение в разных странах. Поэтому ознакомление с ними представляет безусловный интерес для России, где социологические службы приступили к массовым опросам сравнительно недавно и опыта в изучении экономической и социальной психологии у них пока еще мало.

Ожидание перемен в экономике всегда сопряжено и с определенным страхом у населения, с элементом нервозности, что психологически вполне объяснимо. В связи с этим интерес представляют и ответы на другой вопрос.

Вопрос: «В системе налогов произойдут некоторые изменения. Как вы считаете: будут ли они создавать для вас определенные выгоды, преимущества или, наоборот, принесут больше издержек, недостатков? Или же вы считаете, что для вас ничего не изменится?»

Население

в целом

Больше выгод, преимуществ 6

Больше издержек, недостатков 45

Мало что изменится 37

Не знаю, отсутствие ответов 12

Общая сумма ответов 100

Как видно из приведенных данных, изменения в налоговой системе позитивно воспринимают лишь 6% населения. Значительная часть (45%) настроена по отношению к реформированию отрицательно. Правда, еще одна часть населения (несколько большая - 49%) настроена нейтрально и определенно выраженного эмоционального отношения не высказывает.

Итоги политико-экономического противостояния в обществе

Чем же завершилась длительная череда дискуссий, споров, политических сражений в связи с выдвинутой правительством «реформой-2000»? Путем активнейшей работы с представителями различных земель, проведения сложных предварительных переговоров правительству удалось добиться принятия большинством голосов положительного решения о реформе в верхней палате немецкого парламента.

Был принят, как это обычно и бывает, компромиссный вариант реформы. Правительство и оппозиция в решающих аспектах пришли к общему решению: Германия не может больше отставать в международной налоговой конкуренции. Стороны пошли навстречу друг другу, и, согласившись на то, что максимальная ставка подоходного налога в 2005 г. должна составить не 45% (как предлагало правительство) и не 35% (как требовала оппозиция), а 42%. В деталях, однако, различия между спорящими сторонами остались весьма заметными.

Принятое в парламенте решение получило полярную (как это обычно и бывает) оценку у представителей различных партий. Завершая заседание парламента, канцлер Г. Шредер заявил: «Это был хороший день. Мир сумел в лучшем ракурсе увидеть Германию!» Представители же оппозиции итоги голосования в парламенте обозначили кратко: «Все - фальшиво!».

Итоги парламентского решения в целом положительно оценил Федеральный союз немецкой промышленности. Президент союза Х. Хенкель при этом отметил: «Достигнуто много, хотя еще более предстоит сделать». В целом предпринимательские круги отмечают, что у них есть основание надеяться на то, что реформа обеспечит дополнительное ежегодное повышение темпа экономического роста на 1%.

Если обратиться к реакции зарубежной прессы, то можно отметить любопытную деталь: оценка ею принятого парламентом ФРГ варианта налоговых реформ дается в гораздо более оптимистическом варианте (по сравнению с позицией немецких СМИ). Очевидно, это закономерно. Общий результат всегда заметнее со стороны (как мы помним: большое видится на расстоянии). Уместно отметить аналогичную оценку современного экономического развития России со стороны международных экономических институтов. Если, как мы знаем, МВФ дает позитивную оценку общим результатам движения нашей экономики в 2000 году, то российская печать предпочитает в основном использовать умеренные или даже крайне пессимистические тона.

Выходящее в Брюсселе экономическое издание «The Wall Street Journal Europe» в своей статье «Германия пришла в движение» отмечает, что в стране завершился наконец реформистский «затор». Ушел в прошлое паралич экономической политики, в ходе которой страна «пробуксовывала» в течение последнего десятилетия XX века. Это событие, по мнению журнала, принесет пользу не только для ФРГ. Положительно оно скажется и для других стран европейской зоны. Немецкая налоговая реформа сможет повлечь за собой ослабление налогового пресса и в других европейских странах. Принятый парламентом закон обеспечит важный шаг в направлении создания более эффективной налоговой системы всей Европы.

Некоторые аналогии

События в ФРГ в определенной степени созвучны тем процессам, которые происходят в настоящее время в России. Как известно, наша страна, находящаяся в трансформационной стадии развития, также нуждается в реформе налоговой системы. При всем различии в характере многих социально-экономических проблем прослеживается ряд однопорядковых явлений. Прежде всего обращает на себя внимание сходство некоторых внешних признаков: 14 июля 2000.

Верхняя палата немецкого парламента утвердила вариант налоговой реформы. Спустя 12 дней (26 июля) верхняя палата российского парламента одобрила модифицированный вариант отечественной налоговой реформы. Близки и кардинальные цели реформ: создание более благоприятного климата для инвестирования в отечественную экономику. В обеих странах преимущественное внимание было уделено прямым налогам.

Существует еще один параметр, где прослеживается сходство подходов в двух странах. В России также намечено увеличение с 2001 года акцизов на моторное топливо (отличие от условий в ФРГ состоит, пожалуй, в том, что данные платежи не получили названия «эко-налога»).

Что же касается других конкретных деталей, то заметны немалые различия в двух подходах. В российском варианте реформы речь также идет о ставке подоходного налога. Ее верхний уровень также намечено снизить, доведя до показателя нижней ставки (12% плюс 1% социальные платежи). В итоге вводится практика использования так называемой плоской (т.е. недифференцированной) ставки налога. Ее уровень будет теперь составлять 13% (включая 1-процентный взнос в пенсионный фонд).

Другой специфический шаг российской реформы - объединение четырех прежде существовавших платежей (которые предприятия вносили во внебюджетные социальные фонды) в единый платеж, которому теперь придан статус социального налога.

Резюме

Налоговые системы в странах с развитой рыночной (а отчасти и с переходной) экономикой перестали играть роль лишь хозяйственных инструментов, с помощью которых правительства решают свои макроэкономические задачи. Данные системы превратились в институты, между которыми на мировом рынке развернулась конкурентная борьба. Соперничество идет за наиболее эффективную возможность привлечения факторов производства.

История налоговой реформы в Германии показала: страна, которая добилась в свое время впечатляющих социально-экономических успехов и которая ввела мощную перераспределительную налоговую систему, оказалась на рубеже двух тысячелетий в положении относительно отсталого участника международного соперничества. За социально благоустроенную жизнь пришлось платить немалой ценой: потерей интереса инвесторов к вложению ресурсов в экономику ФРГ. Решительность нового правительства должна многое изменить. Реальный же итоговый результат покажет время. Учет такого опыта весьма полезен для России, которая с определенным лагом времени проходить путь, который уже сумели преодолеть более развитые рыночные системы. Пора и нам теперь брать ориентир на понимание того, что налоговая система страны - это определенный инвестиционный товар, который должен обладать в современных условиях высокой конкурентоспособностью.

Вадим СОКОЛИНСКИЙ, профессор кафедры «Экономическая теория «Финансовой академии, доктор экономических наук»; Андрей КОСТЮК, аспирант кафедры «Налоги» финансовой академии