Переход образовательных учреждений в статус автономных рассматривается сегодня как одна из задач государственной политики в целом, и в том числе модернизации управления сферой образования. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что согласно Указу Президента РФ от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в число показателей, динамика роста которых отражает эту эффективность, входят «доля автономных учреждений от общего числа государственных (муниципальных) учреждений в субъекте РФ» и «доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы». Первый показатель важен потому, что финансовая и организационная самостоятельность автономных учреждений повышает эффективность управления собственными ресурсами в целях улучшения качества предоставляемых услуг. Второй - характеризует наличие конкурентной среды в сфере образования.
Как показывает практика, переход в новый статус идет не слишком высокими темпами. При анализе причин чаще всего называют «субъективный фактор», то есть опасения и риски, связанные с изменением привычных механизмов управления в этой сфере.
Существует, например, мнение, что автономное учреждение «получает меньше гарантий финансирования из бюджета и должно само зарабатывать на жизнь». При этом оппоненты ссылаются на Пояснительную записку к Закону от 03.11.2006 г. №175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», в которой указывается, что цель их создания состоит в «снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам».
В действительности автономное учреждение, так же как и бюджетное, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Если учредитель бюджетного учреждения обязан осуществлять его за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (ст. 6 Бюджетного кодекса), то в отношении автономного учреждения он должен сформировать государственное или муниципальное задание и осуществлять финансовое обеспечение выполнения этого задания в виде предоставления субсидии (ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). По-видимому, люди, не знакомые с нормативно-правовой базой об автономных учреждениях или знакомые с ней поверхностно, считают, что слово «автономный» указывает на автономность этих учреждений от бюджетных денег. Хотя на самом деле они независимы от другого - от ответственности их учредителя (собственника имущества) перед третьими лицами по обязательствам учреждения (п. 5 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).
Второй довод, которым оперируют оппоненты, состоит в том, что в автономные имеет смысл переводить только учреждения, имеющие значительные внебюджетные доходы. На самом деле при переходе в автономию решаются две задачи: рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного финансирования его деятельности. При этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и правил его функционирования, а достижение второй задачи, безусловно, зависит от специфики услуг учреждения, его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, внешней конъюнктуры и активности руководства.
Следующее опасение - автономное учреждение будет обязательно получать бюджетное финансирование в меньшем объеме, чем аналогичное бюджетное учреждение. Между тем фактический объем финансирования автономного учреждения зависит от двух ключевых факторов: объема (содержания) задания и финансовых возможностей учредителя. При этом в п. 1 ст. 20 Федерального закона «Об автономных учреждениях» говорится, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. А проблема недофинансирования из-за того, что в бюджете той или иной территории не хватает денег на выполнение всех своих обязательств, в равной степени может возникнуть как для автономных, так и для бюджетных учреждений.
Названные выше опасения возникали и у коллективов образовательных учреждений Новгородской области. По данным на 1 марта 2009 года, доля автономных учреждений, созданных на областном и муниципальном уровнях, составляла всего 17 % от числа бюджетных. Между тем к началу 2010 года практически все по собственной инициативе перешли в этот новый статус благодаря проведению хорошей разъяснительной работы, грамотному нормотворчеству, а также политической воле и дальновидности нового руководства области.
Первостепенное значение для успешного функционирования учреждения в условиях автономии имеет оценка качества образовательных результатов. В Новгородской области в их перечень включены те, которые:
- во-первых, имеют высокую ценность для заказчиков и потребителей образовательных услуг (учащихся, родителей, работодателей и т. д.);
- во-вторых, признаются профессиональным педагогическим сообществом;
- в-третьих, предусматривают возможность числового выражения.
Оценка проводится на основе системы четко определенных и однозначных критериев и показателей, что позволяет при достоверности исходных данных и соблюдении установленных процедур приходить к одним и тем же выводам разным экспертам. При этом применяются как традиционные показатели, так и показатели, ориентированные на инновационные технологии и формы измерения качества.
В условиях автономии использование единой для каждого вида образовательных учреждений критериальной базы оценки качества образования дает возможность:
- осознанно принимать государственное (муниципальное) задание в части «требований к объему и качеству услуг» и уверенно отчитываться об их выполнении;
- обосновывать свои конкурентные преимущества при рекламировании и предоставлении дополнительных услуг в рамках внебюджетной деятельности;
- разрабатывать планы мероприятий по развитию учреждения, указывая в них четкие прогнозируемые значения критериев и показателей нового качества, получая под эти обязательства дополнительное финансирование.
Исключительную значимость имеет то, что наличие единых согласованных требований к качеству результатов, объективность и публичность оценки приводят к пониманию необходимости выравнивания и соответствующих условий их достижения. Именно поэтому в Новгородской области был разработан механизм нормативного подушевого финансирования, и уже в 2000 году на него перешли все образовательные учреждения.
Важным этапом в переходе учреждений в новый статус явилась также работа по введению новой системы оплаты труда педагогических работников, начатая в Новгородской области в 1994 году.
Важную роль сыграло также участие области в реализации комплексного проекта модернизации образования. Помимо прямого эффекта - внедрения новой системы оплаты труда и повышения заработной платы учителей - были отработаны механизмы уменьшения доли неэффективных расходов в образовании (по данным Минрегионразвития России, в 2009 году по динамике общего уровня эффективности Новгородская область заняла 4-е место, по динамике снижения неэффективных бюджетных расходов - 2-е место).
Сегодня высвободившиеся средства направляются не только на увеличение заработной платы, но и на целевую поддержку автономных общеобразовательных учреждений.
Руководители автономных учреждений положительно оценивают опыт работы в новом статусе, отмечая в числе наиболее заметных преимуществ:
- упрощение порядка финансирования (не через казначейство, а через субсидии, что позволяет избежать длительной процедуры перевода средств с одного кода бюджетной классификации на другой);
- самостоятельность в установлении системы и размера заработной платы;
- возможность использования для нужд учреждения средств экономии (в случае эффективной деятельности по организации коммунальных услуг);
- возможность сокращения налоговых отчислений (при переходе на упрощенную систему налогообложения);
- самостоятельное распоряжение финансовыми средствами, поступившими от аренды свободных помещений, территорий земельных участков;
- оперативность распоряжения бюджетными средствами (поступают не по кодам бюджетной классификации);
- расходование финансовых средств без котировок, торгов, аукционов.
По мнению А.В.Жмурко, директора гимназии №3 Великого Новгорода, автономия - это эффективный механизм стимулирования финансово-хозяйственной самостоятельности.
Переход к рыночным отношениям в нашей стране произошел уже давно, а школа до сих пор живет прошлым, хотя должна стать иной, так же как и наше государство.
Почему-то существует расхожее мнение, что переход в автономию - это захват школы некими собственниками, которые завтра начнут делать все, что захотят. Этого не допустит законодательство, которое не позволит изменить форму и содержание деятельности учреждения. Так же как и «неавтономное», автономное учреждение ежегодно получает оформленный государственный заказ на подготовку определенного числа учеников по определенным программам и по нормативу получает средства на это. Кроме того, есть наблюдательный совет с широкими полномочиями. Именно сочетание жестких государственных гарантий и общественного контроля может стать предпосылкой для более эффективной деятельности. Но для этого прежде всего должна измениться работа руководителя.
Во-первых, необходим анализ расходов на содержание здания и поиск путей экономии средств. Сэкономленные средства полностью остаются в распоряжении учреждения. Есть лишь одно опасение - сегодня нет норматива на коммунальные расходы, а он должен быть. К сожалению, на уровне страны нет норматива и на ученика. Поэтому выполнение госзаказа по подготовке одного ученика по одним и тем же программам стоит от 7000 до 27000 рублей в год в разных регионах страны. Пока этот вопрос не будет решен, не будет стабильной мотивации экономить и считать деньги.
Второй шаг - анализ эффективности использования площадей. Правильно ли, что муниципальная собственность используется в лучшем случае 8 часов в сутки? Наверное, нет. Но если средства от сдачи в аренду помещений уходят муниципалитету, а все проблемы, связанные с арендаторами, имеет руководитель, то он сделает все возможное, чтобы не было ни одного квадратного метра свободной площади. У автономного учреждения все иначе - все деньги остаются школе.
Конкуренция на рынке образовательных услуг стала сегодня объективной реальностью. Однако есть одно небольшое противоречие. Органы управления образованием, распределяя госзаказ, будут учитывать рейтинг образовательного учреждения на рынке образовательных услуг, но известно, что образовательное учреждение в первую очередь должно брать детей своего микрорайона. Для города, где живут всего 100 тысяч, деление на микрорайоны очень условно и вряд ли необходимо. В условиях рынка критерий может быть только один - спрос. И тогда учреждения, не имеющие спроса, будут вынуждены либо закрываться, либо находить формы объединения.
Третья задача - привлечение внебюджетных средств. Способы могут быть самыми разными. Первый год в статусе автономного учреждения - это период, когда нужно отработать механизмы функционирования и сделать анализ ситуации в новых условиях. Рабочий день руководителя должен начинаться с проверки банковского счета.
Тем, кто до сих пор сомневается, важно понять: автономия - это просто еще один инструмент для того, чтобы школа стала такой, какой ее хотят видеть дети, родители, учителя и государство.

Из досье «УГ»

Владимир Аверкин с 1979 по 1989 год был директором школы-интерната №1 Великого Новгорода. Занимал посты начальника управления народного образования Новгородского облисполкома, заведующего отделом народного образования. С декабря 1991 года руководил образованием региона. В 2010 году назначен ректором Новгородского института развития образования.

​Владимир Аверкин, ректор Новгородского института развития образования