С 1 декабря 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 3 июня 2009 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и статью 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» (далее - ФЗ об административной ответственности в образовании).

Предваряя правовые разъяснения по данной теме, хотелось бы обратиться к предыстории вопроса о введении административной ответственности образовательных учреждений за нарушение прав обучающихся, вокруг которого изначально возникло множество мифов и «страшилок», широко обсуждавшихся в образовательной среде и средствах массовой информации.

Еще на стадии разработки законопроекта в недрах Минобрнауки России заместитель министра Юрий Сентюрин провел в середине апреля 2008 года пресс-конференцию в «Интерфаксе» и пояснил, что административная ответственность будет устанавливаться не для преподавателей, как это пытаются истолковать, а главным образом для юридических лиц, то есть образовательных учреждений, а также для должностных лиц, руководителей этих учреждений.

В конце июня 2008 года Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в статью 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования)» (законопроект №75574-5).

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, итоги проверок уполномоченных федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти свидетельствуют о том, что в последние годы значительно увеличилось число нарушений прав граждан в сфере образования, а также выявляются серьезные нарушения законодательства РФ в области образования (к примеру, дискриминационные условия приема в образовательные учреждения, введение платы за учебные курсы и оформление документов, взимание платы с родителей на различные нужды учреждения и другие нарушения, которые связаны в том числе с проявлениями коррупции в сфере образования).

Установление административной ответственности за определенные правонарушения направлено на создание правовых механизмов предотвращения и ликвидации таких явлений в сфере образования, которые уже массово проявились и существенно нарушают права и законные интересы субъектов образовательной деятельности, прежде всего обучающихся, воспитанников.

Комитет Государственной Думы по образованию, выступавший соисполнителем по данному законопроекту, поддержал его концепцию, указав при этом на необходимость редакционной и технико-юридической доработки документа при его подготовке к рассмотрению во втором чтении.

Профсоюз работников народного образования и науки РФ провел экспертизу указанного законопроекта и в декабре 2008 года направил свое заключение в Комитет Государственной Думы по образованию, обратив внимание на риски и наиболее принципиальные вопросы, которые предлагалось учесть при дальнейшей работе над проектом закона.

Профсоюз подчеркнул, что образование относится к бюджетной сфере, где значение собственника (учредителя) в обеспечении соблюдения требований законодательства созданным и финансируемым им учреждением играет во многом определяющую роль, и эти особенности не могут не учитываться и при установлении административной ответственности. Кроме того, необходимо реально оценить и те риски, которые возникают при введении такой ответственности:

- правовые (объективно возникают при неконкретных формулировках составов административных правонарушений, несоразмерности наказания, при сложности доказательства вины и др.);

- социальные (применение жестких финансовых наказаний может привести к обострению напряженности в коллективах образовательных учреждений);

- организационно-кадровые (широкий спектр составов правонарушений и высокий размер штрафов и других видов административной ответственности могут привести к оттоку руководителей образовательных учреждений и осложнениям в подборе кадров на руководящую работу) и другие возможные риски.

В экспертном заключении было также указано, что сформулированные в пункте 1 статьи 5-57 и пункте 1 статьи 19.28 законопроекта правовые нормы о составе административного правонарушения в области образования являются предельно общими, что при их применении может привести к субъективизму юрисдикционных органов, которые будут квалифицировать по своему усмотрению то или иное правонарушение, которое различается по объему ответственности (вид административного наказания).

Такой подход не соответствует общим принципам применения юридической ответственности, которые предусматривают конкретность состава правонарушения и соразмерность наказания за него. В этой связи предлагалось с учетом выявленного круга нарушений в этой области и их общественной опасности уточнить эти правовые нормы.

Наряду с этим было подчеркнуто, что предусмотренные законопроектом санкции за правонарушения в области образования представляются чрезмерно завышенными и несоразмерными общественной опасности таких правонарушений (в особенности при их сравнении с санкциями, к примеру, за нарушения законодательства о труде и об охране труда - статья 5.27 КоАП РФ). Это обстоятельство приобретает особое значение, важность и остроту, учитывая указанные выше риски, возникающие в связи с установлением предлагаемых административных составов и размеров наказаний за них, в связи с чем предлагалось пересмотреть размер наказаний в сторону уменьшения.

Законопроект предусматривал, что субъектами составов административных правонарушений являются должностные лица образовательных учреждений (организаций) и сами образовательные учреждения (организации) как юридические лица. Однако, как уже было отмечено выше, в значительной мере нарушения в сфере образования обусловлены невыполнением или необеспечением собственником (учредителем) необходимых условий для их соблюдения, прежде всего - недостаточным финансированием мероприятий для обеспечения обязательных требований к ведению образовательной деятельности.

Эта проблема напрямую связана как с определением вины должностного лица и образовательного учреждения за то или иное правонарушение, так и с возможностью привлечения в этих случаях к административной ответственности должностных лиц государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и самих органов власти, выступающих собственниками (учредителями) образовательных учреждений, за нарушения в области образования, возникающие по их вине.

Как показывает анализ правовых норм Федерального закона от 3 июня 2009 года №104-ФЗ, вступившего в силу с 1 декабря, сформулированные профсоюзом риски и предложения были в определенной мере учтены при его принятии.

Так, уточнены и конкретизированы составы практически всех административных правонарушений, которые устанавливаются в статьях 5.57 (часть 1) и 19.30 (части 1-5) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), что позволит минимизировать субъективизм юрисдикционных органов и является правовой гарантией объективности и законности применения наказания за то или иное правонарушение в области образования.

При этом следует руководствоваться частями 1 и 2 статьи 2.1. КоАП РФ, предусматривающими, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Новая статья 5.57 КоАП РФ именуется «Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций» и структурно входит в главу 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» КоАП РФ.

Следовательно, формулируемые в данной статье составы административных правонарушений относятся к категории правонарушений, посягающих на установленные Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации права граждан в сфере образования, и проявляются в следующих противоправных действиях (бездействии):

нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из образовательной организации (часть 1 статьи 5.57) (санкция: административный штраф на должностных лиц в размере от 30 тысяч до 50 тысяч рублей; на юридических лиц - от 100 тысяч до 200 тысяч рублей);

нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации указанных прав и свобод (часть 2 статьи 5.57) (санкция: административный штраф на должностных лиц в размере от 10 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц - от 50 до 100 тысяч рублей).

Частью 3 статьи 5.57 КоАП РФ установлено, что за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 данной статьи, должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение, должностное лицо привлекается к дисквалификации на срок от одного года до двух лет. Таким образом, санкция за повторное правонарушение, совершенное должностным лицом, устанавливается в виде такого административного наказания как дисквалификация, а повторное совершение однородного административного правонарушения рассматривается как квалифицирующий признак отдельного административного правонарушения.

В соответствии со статьей 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Согласно пункту 3 статьи 35 Закона РФ «Об образовании» непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения.

Административное наказание в виде дисквалификации согласно законодательству об административных правонарушениях назначается судьей и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Дисквалификация может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также к лицам, занимающимся частной практикой.

Таким образом, дисквалификация как особый вид административного наказания может быть применена к должностному лицу - руководителю образовательного учреждения (образовательной организации), выполняющему функции единоличного исполнительного органа юридического лица, только за совершение административного правонарушения, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ.

Новая статья 19.30 КоАП РФ именуется как «Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса» и структурно входит в главу 19 «Административные правонарушения против порядка управления» КоАП РФ.

Следовательно, предусмотренные в данной статье составы административных правонарушений относятся к категории правонарушений, посягающих на установленный порядок управления в сфере образования, и проявляются в следующих противоправных действиях (бездействии):

- нарушение установленных законодательством РФ в области образования требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в ведении образовательной деятельности представительствами образовательных организаций или нарушении правил оказания платных образовательных услуг (часть 1 статьи 19.30) (санкция: административный штраф на должностных лиц в размере от 30 тысяч до 50 тысяч рублей; на юридических лиц - от 100 тысяч до 200 тысяч рублей).

Принимая во внимание, что в соответствии с изменениями, внесенными федеральным законом №104-ФЗ в пункт 7 статьи 12 Закона РФ «Об образовании», ведение образовательной деятельности в представительствах образовательного учреждения запрещается, с 1 декабря 2009 года вводится административная ответственность за нарушение этого требования1.

Отношения, возникающие между потребителем и исполнителем при оказании платных образовательных услуг в сфере дошкольного, общего и профессионального образования, регулируются Правилами оказания платных образовательных услуг, которые разработаны в соответствии с Законами РФ «Об образовании», «О защите прав потребителей» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и утверждены постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 года №505 (с последующими изменениями и дополнениями):

- реализация не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса либо незаконный отказ в выдаче документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации (часть 2 статьи 19.30) (санкция: административный штраф на должностных лиц в размере от 20 тысяч до 40 тысяч рублей; на юридических лиц - от 50 тысяч до 100 тысяч рублей);

- выдача образовательными организациями, не имеющими государственной аккредитации, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации либо выдача образовательными организациями, имеющими государственную аккредитацию, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации по образовательным программам, не прошедшим государственной аккредитации (часть 3 статьи 19.30) (санкция: для должностных лиц - административный штраф в размере 50 тысяч рублей или дисквалификация на срок от 6 месяцев до 1 года; для юридических лиц - административный штраф от 100 тысяч до 500 тысяч рублей);

- умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования олимпиад школьников, а равно нарушение установленного законодательством Российской Федерации в области образования порядка проведения государственной (итоговой) аттестации (часть 4 статьи 19.30) (санкция: административный штраф на граждан в размере от 3 тысяч до 5 тысяч рублей; на должностных лиц - от 20 тысяч до 40 тысяч рублей; на юридических лиц - от 50 тысяч до 200 тысяч рублей);

- нарушение установленного законодательством Российской Федерации в области образования порядка приема в образовательную организацию (часть 5 статьи 19.30) (санкция: административный штраф на должностных лиц в размере от 10 тысяч до 30 тысяч рублей; на юридических лиц - от 50 тысяч до 100 тысяч рублей);

- совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 или 4 данной статьи, должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение (часть 6 статьи 19.30) (санкция: дисквалификация на срок от 1 года до 2 лет).

Таким образом, составы административных правонарушений в сфере образования в большинстве своем конкретизированы, а санкции систематизированы с учетом тяжести и их рецидива (дисквалификация должностного лица предусмотрена в основном за повторное совершение правонарушения, за которое должностное лицо ранее уже подвергалось административному наказанию).

Однако приходится констатировать, что санкции все же остались значительными по размерам: административный штраф на должностное лицо - минимально от 10 до 30 тысяч рублей и максимально от 30 до 50 тысяч рублей, на юридическое лицо - минимально от 50 до 100 тысяч рублей и максимально от 100 до 500 тысяч рублей.

Субъектами административной ответственности за нарушение законодательства РФ в области образования в соответствии с ФЗ об административной ответственности в образовании выступают:

- юридические лица - образовательные организации, то есть государственные (федеральные и региональные) и муниципальные образовательные учреждения (бюджетные и автономные), а также негосударственные образовательные организации, созданные во всех возможных организационно-правовых формах (автономные некоммерческие организации, частные учреждения и т. д.);

- должностные лица;

- граждане.

Законодательством об административных правонарушениях предусмотрено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Наряду с этим необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью 3 статьи 2.1. КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо (руководителя организации), равно как привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

В соответствии со статьей 3.2. КоАП РФ в отношении юридического лица могут применяться только следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; административное приостановление деятельности. В области нарушений в сфере образования законодательством определен только один вид административного наказания для юридического лица (образовательной организации) - административный штраф.

Согласно общим нормам законодательства об административных правонарушениях должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Поэтому необходимо учитывать, что под должностным лицом понимается в частности лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях (понятие должностного лица приводится в ст. 2.4 КоАП РФ).

При этом в соответствии с разъяснениями Верховного Суда РФ организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.

Следовательно, педагоги, которые занимаются обучением и воспитанием обучающихся, а также выполняют другие должностные обязанности в соответствии с квалификационными характеристиками должностей педагогических работников и не осуществляют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в образовательном учреждении, не являются субъектами и не могут быть привлечены к административной ответственности по этим составам правонарушений.

Комментируемым федеральным законом предусмотрено также, что правом составлять протоколы об административном правонарушении наделены должностные лица органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования.

Согласно подпункту 21 статьи 28 Закона РФ «Об образовании» к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования учреждениями дополнительного профессионального образования и научными организациями, реализующими образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные государственные требования, российскими образовательными учреждениями, расположенными за пределами территории Российской Федерации, учреждениями высшего профессионального образования, а также органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования.

В соответствии со статьей 28.1. Закона РФ «Об образовании», уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ: осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 21 статьи 28 Закона РФ «Об образовании»), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принимают меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; осуществляют контроль за исполнением предписаний.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.57 и 19.30 КоАП РФ, рассматриваются только судьями.

В заключение хотелось бы также отметить, что исключена предлагавшаяся ранее в законопроекте административная ответственность за нарушение прав педагогических работников на выбор и использование по своему усмотрению методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников, методов оценки знаний и введена административная ответственность граждан за умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации и олимпиад школьников и равно за нарушение установленного законодательством РФ в области образования порядка проведения государственной (итоговой) аттестации (ч. 4 ст. 19.30 КоАП РФ - административный штраф в размере от 3 до 5 тысяч рублей).

Таким образом, оставшиеся неразрешенными и спорные проблемы в большей степени теперь будут относиться к вопросам практики применения Федерального закона об административной ответственности в образовании, которая будет нарабатываться и с учетом которой необходимо в дальнейшем вносить изменения в федеральное законодательство.

Жанна ОСИПЦОВА, секретарь аппарата ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ, заведующая правовым отделом

___________________________________________

1 Федеральным законом от 10 ноября 2009 года №260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» (вступил в силу с 13 ноября 2009 г.) исключена статья 2 комментируемого федерального закона, однако в пункте «б» пункта 2 статьи 1 предусмотрено, что пункт 7 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» излагается в новой редакции, полностью совпадающей по содержанию с ранее внесенной поправкой о том, что в представительствах образовательного учреждения ведение образовательной деятельности запрещается, то есть указанный запрет введен с 13 ноября 2009 года.