Досье «УГ»

Разработка концептуальных основ формирования Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы:

«...Предложения по объемам и источникам финансирования ФЦПРО на 2011-2015 годы предусматривают финансирование ФЦПРО из консолидированного бюджета Российской Федерации, а также из внебюджетных источников».

Комментарий «УГ»

Официальное мнение

Департамент экономики социального развития и приоритетных программ Минэкономразвития РФ принял участие в рассмотрении проекта концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы.

Проект концепции предусматривает:

- модернизацию общего образования как института социального развития, обеспечивающего реализацию национальной образовательной инициативы «Наша новая школа»;

- создание условий для непрерывного образования с учетом обновления сети образовательных учреждений профессионального образования;

- развитие механизмов обеспечения качества, инновационного характера и востребованности образовательных услуг.

Проект концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы в нарушение положений Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. №594, представлен без пояснительной записки. Содержание некоторых разделов не соответствует требованиям Порядка: отсутствуют предложения по вариантности решения проблемы; цели, задачи, целевые индикаторы, объемы финансирования представлены без вариантной основы, примерный перечень укрупненных мероприятий не позволяет оценить взаимосвязь мероприятий программы и запрашиваемый объем финансирования за счет средств федерального бюджета.

Ресурсное обеспечение ФЦПРО требует дополнительного обоснования и доработки.

Ирина АБАНКИНА, директор Института развития образования Высшей школы экономики:

Вся надежда на ФЦПРО

В рамках Федеральной целевой программы развития образования, которая заканчивается в этом году, проект «Наша новая школа» не заложен.

Конечно, подразумевается, что будет некоторое софинансирование и со стороны Федерации, и со стороны субъектов РФ, и со стороны муниципалитетов, но вот пропорций этого финансирования и общей программы, которая бы все увязывала, в 2010 году нет. Значит, предполагается, что финансирование «Нашей новой школы» будет в новой ФЦПРО, но она пока не принята. Причем сначала говорили, что программа будет с 2012 года, а 2011-й станет просто продолжением, но с теми же объемами финансирования, что и в 2010-м, просто на год последует автоматическое продление. Этого нет, с 2011-го по 2015-й финансирование должно идти в рамках новой ФЦПРО. Она обсуждается на уровне Правительства РФ, много работает в этом направлении и ФИРО. В новой ФЦПРО тоже не заложено отдельно финансирование по «Нашей новой школе». Взаимосвязанные мероприятия, которые бы говорили о конкретном выделении средств на то или иное направление из шести президентских (на это - отсюда, на то - оттуда), найти в проекте ФЦПРО пока достаточно трудно. Определенности в том, каким образом это все будет реализовано, нет. Между тем все идет непросто. Например, даже такой богатый край, как Краснодарский, деньги на апробацию новых стандартов начального образования (а новые стандарты - одно из направлений инициативы «Наша новая школа») находит с трудом, и пока край планирует в 2010 году работу только в пилотных школах, а в 2011 году уже во всех. То есть значительные средства нужны только на среднее образование, которое столь подробно описано в президентской инициативе.

Мне задают вопрос: а не получится, что недостаток средств на реализацию инициативы «Наша новая школа» приведет к ее провалу? Я думаю, что так не получится. Понятно, что в условиях софинансирования огромная доля средств, которые нужны, потребуется от субъектов Федерации, так как они отвечают за среднее образование. То, что инициатива будет поддерживаться в рамках нацпроекта «Образование», тоже понятно. Но понятно и то, что целиком и полностью финансирование инициативы Федерация на себя не возьмет, так как если бы она это могла сделать, то эта программа давно уже была бы одобрена. Но и такой программы пока нет.

Некоторые направления инициативы, кстати, денег не требуют. Например, изменение правового статуса образовательного учреждения (казенное, бюджетное, автономное) достигается исключительно внесением изменений в устав ОУ. Изменения в устав делаются абсолютно бесплатно, это не реорганизация. Учреждение само собирает пакет документов, правда, для АУ это более серьезные документы, но коллектив это сделать может сам. Стоимость госзадания определяется как норматив, умноженный на количество учащихся, обучающихся в школе или детском саду по тем или иным программам. Я не думаю, что норматив останется прежним, все зависит от того, как школа будет вводить дифференциацию норматива по ступеням, потому что госстандарт сейчас сводится к ступеням образования. Есть стандарт начальной школы, в нем своя основная образовательная программа, наверное, есть смысл обсудить вопрос (и регионы к этому уже приступили), чтобы сделать норматив по ступеням дифференцированным и в зависимости от того, какой по ступени норматив, вносить корректировки в существующий.

Но есть и другие серьезные направления инициативы, которые требуют финансирования. Например, то, что связано со здоровьесбережением. Это же не только введение третьего урока физической культуры, который нынче никак не могут втиснуть в расписание, но и решение проблем с горячим питанием, с медицинским сопровождением, с «Паспортом здоровья школьника», то есть там много нового записано, и все нужно реализовывать на практике. Есть направление, связанное с инфраструктурой и обеспечением школ условиями, соответствующими современным требованиям. Для многих школ это потребует переоснащения и ремонта, установления современной системы пожаробезопасности, соблюдения СанПиНов (у нас далеко не все школы этим правилам соответствуют, например, нет душевых в школьных спортзалах). На все это нужно изыскивать средства. Даже для обслуживания новых школ по современным проектам нужны значительные средства, которых тоже нет (это ответственность регионов и муниципалитетов). Президент ставит задачу строительства новых современных зданий, кстати, непонятно, откуда возьмутся деньги на это строительство.

Надо понимать, что в инициативе «Наша новая школа» есть финансово емкие направления, на которые нужно выделять значительные средства, а есть менее финансово емкие, которые позволяют в тех же резервах, в тех же ресурсах перейти к «Нашей новой школе». Но, вообще говоря, даже переход к новым стандартам потребует некоторых средств, которые нужно тоже выделять. Откуда - пока непонятно. Требует денег повышение квалификации педагогов, об этом мы говорим долго, есть разные концепции: некоторые регионы желают заниматься этим самостоятельно, с другой стороны, есть академии и институты повышения квалификации, которые хотят в рамках федерально-региональной сети поставить повышение квалификации на современную основу.

Сколько же всего средств нужно на реализацию президентской инициативы? Ситуация тут такая. В отношении обучения и переобучения многое зависит от того, в какой степени мы перейдем на новые форматы подготовки педагогических кадров в вузах. Сколько стоит выстраивание новой системы педобразования и переподготовки, более или менее понятно. С точки зрения потребности в новых школах с учетом аварийных и нуждающихся в капитальном ремонте и переоснащении в принципе все тоже более или менее известно: это тот объем средств, который не позволяет все переложить на субъекты РФ, несомненно, здесь нужна помощь федерального бюджета, и объем средств определить можно. Что касается информатизации, закупки автобусов, учебников, оборудования, то в этом Федерация помогает, и объем средств определен. В отношении перехода на новые системы оплаты труда, с финансированием школ, все расчеты, которые делались, предполагали увеличение выделяемых средств в 2-2,5 раза. Это увеличение произошло, но с учетом того, что механизмы передачи и использования этих средств неэффективны (мы их внедряем в старую систему), эффект намного ниже, чем ожидалось. Хотя объем средств независимо от нацпроекта сильно увеличился в последние годы, у нас в региональных бюджетах финансирование образования в прошлом году составляло 730 миллиардов рублей, средства расходуются неэффективно, это связано с тем, что взяты завышенные показатели, что объем обязательств в сфере образования выше, чем в любой другой сфере. Так что, прежде чем говорить о выделении денег, нужно проанализировать, почему наша сфера отличается самой большой неэффективностью расходования выделенных средств.

В Минобрнауки России с участием чиновников и привлеченных экспертов создана рабочая группа по разработке концепции новой Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы.

Игорь РЕМОРЕНКО, координатор рабочей группы, директор Департамента государственной политики в образовании Минобрнауки России:

Деньги выделят регионы?

В регионах в течение ближайших пяти лет должны произойти значительные изменения. Это касается и кадровых вопросов (новая аттестация педагогов и повышение квалификации), и вопросов школьной инфраструктуры (новое школьное оборудование и укрупненная сеть школ), и вопросов финансирования (новая система оплаты труда и подушевое финансирование в их взаимосвязи с логикой государственного и муниципального заказа бюджетным и автономным учреждениям). Все эти направления работы нуждаются в общих федеральных ориентирах. Для их выработки недостаточно простых рекомендаций из министерства. Необходимо целевое финансирование общерегиональных проектов по проведению необходимых изменений.

Татьяна КЛЯЧКО, кандидат экономических наук, директор Центра экономики непрерывного образования Академии народного хозяйства при Правительстве РФ:

Работодатели помогут материально

Я всегда говорила и говорю, что сначала надо посчитать, прикинуть экономические показатели, определить объем необходимых финансов. До тех пор пока люди не знают, какие ресурсы и на что они будут тратить, нормальная деятельность не может быть выстроена. Должна быть идея, какую школу я хочу видеть, а дальше необходимо определить материальные основы, которые помогут эту идею реализовать. Пока неизвестно, какие учителя нужны для новой школы и какие деньги необходимы для того, чтобы подготовить таких учителей, какие деньги необходимы для того, чтобы выстроить такие педвузы, которые справятся с этой работой. Неясно, какая профессура нужна для подготовки нового учителя и какие деньги нужны для оплаты их труда. Пока непонятно, сколько необходимо средств для того, чтобы хорошо выученный в педвузе молодой учитель пришел в школу, чтобы он захотел это сделать и чтобы получал там зарплату, обеспечивающую ему достойную жизнь и статус в обществе. Новая школа, конечно, новые учителя, но сколько средств нужно для того, чтобы из школы ушли, не чувствуя себя смертельно оскорбленными, те педагоги, которые сохранили наше образование в самые трудные времена, но сегодня уже находятся в преклонном возрасте? Неизвестно, сколько средств нужно для того, чтобы из школы ушли и те, кто по тем или иным причинам не соответствует представлениям об учителе новой школы в силу недостатка компетенций и знаний. А ведь этих людей нельзя выбросить на улицу, нужно создавать для них новые рабочие места, переучивать, переподготавливать, и на это тоже нужны деньги. Во многих регионах занятость невелика, а своих средств на ее увеличение у них нет.

При отсутствии денег мы все привыкли жить и работать на энтузиазме. Это в огромной степени присуще системе образования. Если человек видит, что ему дают некоторое пространство в школе для творчества, что ему разрешают работать интересно, он готов терпеть, ждать, мириться с тем, что живет не так, как хотел бы, в том числе материально. Люди работают, веря, что рано или поздно их труд будет оплачен, что все им зачтется. Может быть, это не так плохо, иначе в ожидании денег у всех будет очень скучная жизнь, не будет продвижения вперед.

Откуда брать деньги на создание новой школы? Два года мы вели работу с тремя регионами России - Псковской, Самарской и Тверской областями - по прогнозированию развития экономики и финансовой системы образования на среднесрочную (до 2015 года) и долгосрочную (до 2025 года) перспективу. Речь шла о ресурсном обеспечении сферы образования. Почему можно прогнозировать экономические параметры системы образования? Потому что система образования - это система с очень длительными технологическими циклами. Вот сейчас мы думаем, что 2020 год - это далеко, на самом деле в этом году за парты сели уже те ребята, которые выйдут из школы как раз в 2020 году. Фактически сейчас мы должны были бы спланировать и спрогнозировать те ресурсы, которые потребуются для того, чтобы их провести по этому пути с 1-го по 11-й класс.

В 2013 году мы получаем ВВП на уровне 2008 года, даже чуть больше. То есть экономика выбирается из кризиса, но система образования из него не выходит. По всем уровням образования система получит меньше ста процентов от уровня 2008 года.

У нас есть Закон «О прогнозировании в Российской Федерации», на основе этого должны делаться среднесрочный и долгосрочный прогнозы, а на их основе - концепция развития, то, что называется «стратегия». После чего на основе стратегии уже будет строиться программа, долгосрочная и среднесрочная программы деятельности Правительства Российской Федерации и региональных администраций. Эти прогнозы должны делаться на основе отраслевых разработок. Однако то, что мы до сих пор не имеем прогнозов развития образования и прогнозов экономического развития данной сферы, в общем-то, показывает, что мы не выполняем те законы, которые должны выполнять. Хотя прогноз существенно помог бы определить то, откуда брать средства.

Видимо, разработчики программы реализации инициативы президента считают, что в рамках КПМО уже были проработаны все экономические механизмы финансирования системы образования и этого достаточно. Но мне кажется, мы зря не пошли на то, чтобы просчитать экономику нашей новой школы, так как тут как раз и был бы сделан прогноз ее создания и развития. Думаю, что в создании новой системы образования примут участие и работодатели, которые уже понимают - от этого зависит то, кто придет к ним на работу через 10-20 лет. Деньги они дадут, но точечно - в конкретные учебные заведения.

Михаил ЛЕВИЦКИЙ, руководитель отделения философии и истории образования РАО, доктор экономических наук:

Нужна ли нам псевдореформа оплаты труда учителя?

Не секрет, что даже при значительном финансировании системы образования социальные ожидания педагогических работников не удовлетворены. Между тем одно из направлений инициативы - введение новых систем оплаты труда. Какие средства нужны для этого в рамках реализации инициативы «Наша новая школа» и насколько реально, что их выделят?

Намеченные в инициативе меры так или иначе содержатся в процессах модернизации образования, которые уже идут. Если рассматривать область повышения заработной платы с учетом качества труда педагогов, то здесь модернизация началась не в нынешнем году и даже не в прошлом, а в позапрошлом году. Этому механизму уже фактически два года, и можно сделать некоторые выводы. Введение новой системы труда - важный аспект инициативы «Наша новая школа» (он заслуживает того, чтобы выделить его в отдельное направление), разделив как самостоятельные экономические задачи повышение заработной платы учителей и стимулирование качества педагогической деятельности. Я думаю, что смешение этих двух направлений приводит к некоторым искажениям того, что же на самом деле реально происходит в системе образования.

Повышение зарплаты учителя. Экономический аспект этой проблемы понятен, так как через рост платежеспособного спроса такой категории трудящихся, как учителя, у нас повышается и предложение. Собственно, рост зарплаты возможен, очевидно, за счет нескольких факторов. Первый - увеличение объема фонда оплаты труда и тех начислений, которые в настоящее время составляют 26,2 процента. (Напомню, что в следующем году это будет уже 34,2 процента в связи с увеличением обязательных страховых взносов). За счет чего происходит нынче псевдоповышение зарплаты? Всем нам известно, что реляции, которые идут из регионов, перешедших на новую систему оплаты труда, звучат победно: зарплата учителей в целом в регионе повысилась на 10-15 и даже на 30 процентов. За счет чего можно повысить на 10-15-30 процентов фонд платы труда педагогов? Я далек от мысли, что в тех регионах, которые рапортуют об успехах, на самом деле фонд оплаты труда возрос на такую величину. У регионов нет таких денег, чтобы бросить их на увеличение ФОТ в сфере образования. Значит, факт чистого увеличения ФОТ мы отметаем. Второй вариант повышения зарплаты состоит из нескольких возможных подходов, которые используют в регионах. Первый подход - статистическое увеличение зарплаты. Например, учителя физической культуры спросили о том, сколько он зарабатывает в месяц. Он ответил: порядка 30 тысяч рублей, и это неплохо. Но никто не спросил его, за счет чего эта зарплата формируется. Если в школе в штате предусмотрено 2-2,5 ставки учителя физкультуры, а оставлен на работе только один, то, естественно, зарплата будет 30 тысяч рублей. Спрашивается, разве это увеличение оплаты труда за счет экономии ФОТ? Нет, это просто увеличение объема работы и соответствующее ему повышение оплаты. Второй подход - сокращение численности работников ОУ. Прежде всего сокращают социальных педагогов, психологов, вряд ли можно считать, что увеличение оплаты труда оставшихся работников приводит к реальному росту их зарплаты - тут следует увеличение нагрузки и выполнение обязанностей уволенных. Третий подход - рационализация сети ОУ. Тут есть разные механизмы: доведение численности класса до нормативной - 25 человек, перевод детей в интернаты или районные школы, что имеет сомнительные преимущества при нынешнем состоянии наших дорог, климатических условиях, качестве автобусов. Рационализация сети какое-то приращение зарплаты может дать. Четвертый подход - включение компенсационных выплат (например, плата за проверку тетрадей) в общую оплату труда без учета того, что на самом деле это компенсация за дополнительную работу, увеличение объема выполняемых функций. Это прямое нарушение 191-го постановления Правительства РФ, в котором тарифная ставка учителя устанавливается за 18 часов, а все остальное - классное руководство, проверка тетрадей и другие функции, которые выполняет учитель, - может быть на него возложено при его согласии и на основании дополнительного соглашения или договора с администрацией об оплате - компенсации этих затрат труда. Говорить о том, что оплата труда учителя реально повысилась на 10-15-30 процентов при таких подходах, вряд ли возможно. Счастливое исключение, вероятно, Москва, которая регулярно в течение нескольких лет два раза в год повышала стоимость первого разряда ЕТС, что реально увеличивало базовую и компенсационную части оплаты труда, ФОТ, зарплата остается показателем, вокруг которого достигнут консенсус всех участников образовательного процесса. Это подтверждает, что на реализацию важного направления инициативы президента нужны средства для увеличения фонда оплаты труда. Но пока неясно, будет ли это сделано, еще более неясно, будет это сделано из федерального бюджета или, как всегда, эту задачу предложат решать самим регионам.

Повышение качества труда через стимулирующие выплаты - прекрасная идея, но опять-таки реализация ее достаточно проблематична, хотя регионы убеждают, что оплата труда учителей, которые качественно работают, повысилась на такие-то проценты. За счет чего это может произойти? Если оставить базовый ФОТ на прежнем уровне и добавить к нему что-то, из чего можно затем составить фонд стимулирующих выплат, то это правильное решение. Но регионы идут по другому пути. Как раз зачастую из ФОТ, который существовал, вычитают некоторую сумму, которую и объявляют фондом стимулирующих выплат. Таким образом, у работников базовая оплата уменьшается. (Кроме того, как показывает практика, не везде стимулирующие выплаты достигают такой величины, которая могла бы реально управлять процессом повышения качества работы учителя.) Я не знаю, насколько это согласуется с решениями РТК на федеральном и региональном уровнях, насколько это согласуется с ТК РФ, так как ухудшение условий оплаты труда недопустимо. Наверное, есть какие-то механизмы и модели, которые позволяют это обойти. Именно поэтому я и разделил реформу зарплаты на две части - повышение зарплаты и стимулирующие выплаты. Если все это разобрать детально, то получается, что те модели и алгоритмы, которые используются в обоих случаях, без увеличения реальных средств на оплату труда довольно спорны. Как будет реализована эта часть инициативы «Наша новая школа» без реального увеличения финансирования, непонятно.

P.S. Чтобы инициатива президента стала реальностью для экономики страны, должны быть сделаны реальные прогнозы развития экономики образования.