Комментарий «УГ»

...Новый закон, или Образовательный кодекс РФ, по мнению юристов, необходим потому, что многие законы по части образования не только подустарели, но за последние годы были изрядно перекроены...

...Причин для того, чтобы создать новый закон и пересмотреть многие положения в законодательной сфере, относящейся к образованию, накопилось предостаточно...

Новый закон, или Образовательный кодекс РФ, по мнению юристов, необходим потому, что многие законы по части образования не только подустарели, но за последние годы были изрядно перекроены. Изначально, скажем, Закон «Об образовании» в первой редакции был чрезвычайно прогрессивен и в таком виде архинеобходим для школ и вузов. Рамочный характер Закона Российской Федерации «Об образовании» как системообразующего акта в сфере законодательства об образовании подразумевал принятие на его основе специализированных законодательных актов, призванных урегулировать правоотношения в отдельных подсистемах образования, а также установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня. Однако изначальный замысел законодателя по подготовке и принятию в развитие Закона Российской Федерации «Об образовании» ряда законов, имеющих более узкий предмет регулирования, был реализован только в отношении Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В результате многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне.

Кроме того, содержание действующих нормативных правовых актов со временем действительно постепенно переставало соответствовать реальным потребностям сферы образования и современным стандартам правового регулирования вследствие социально-экономических изменений в обществе, формирования нового гражданского, налогового, бюджетного законодательства и соответствующего изменения социально-экономических основ системы образования, а также модернизации образования, формирования новых образовательных институтов и технологий, в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу и развития международных интеграционных процессов.

В этом десятилетии неоднократно предпринимались попытки обновления законодательства об образовании путем внесения изменений в федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»: только с 2002 по 2007 год было внесено около 200 соответствующих законодательных инициатив.

С тех пор много воды утекло, и из Закона «Об образовании» было вырезано множество полезных вещей, а вписано много таких, которые устраивали в основном власть имущих. Кроме того, каждый новый закон, какой бы области он ни касался, совершенно не учитывал положения Закона «Об образовании», поэтому после их принятия в образовательный закон постоянно вносили изменения. Более того, очень часто сфера применения законов, не относящихся напрямую к образованию, тут же распространялась на него, усложняя и взаимоотношения отрасли с другими сферами и делая затруднительной деятельность образовательных учреждений.

Инициатором создания нового закона стал вице-президент РАН и ректор МГУ имени Ломоносова Виктор Садовничий, который не устает удивляться тому, что в сфере образования до сих пор применяются отдельные нормативные правовые акты советского времени. Садовничего поддержало Министерство образования и науки РФ, которое, понятно, хочет внести в образовательное законодательство те изменения, которые часто не поддерживаются образовательным сообществом, но вписываются в процесс модернизации образования.

Целью разработки законопроекта, объявляют авторы его концепции, как раз и стала «комплексная модернизация законодательства Российской Федерации в области образования, направленная на приведение его в соответствие с новыми общественными отношениями, возникающими в сфере образования, повышение эффективности механизма правового регулирования, создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования».

В связи с задачами модернизации предполагается в новом правовом акте сделать легальным определение «образовательная организация», заменив им определение «образовательное учреждение». Понятно, как это изменит экономические и правовые отношения в образовании. Авторы намерены узаконить дошкольное, начальное общее и дополнительное образование: на практике они есть, а вот в нынешнем Законе «Об образовании» в пункте 5 статьи 27 отсутствуют. Есть предложение изменить типологию образовательных организаций, что, как рассчитывают авторы концепции, позволит сделать возможным реализацию на практике дистанционных технологий, совместное участие в реализации образовательных программ различных организаций (промышленных, профессиональных, образовательных и так далее). Кроме того, есть намерение ввести в закон понятие федеральных и национальных университетов, пересмотреть и унифицировать льготы для поступления в вузы, подумать о том, как позволить вузу отчислить неуспевающего студента, обучающегося на коммерческой основе, как установить взаимные права и обязанности дипломированного специалиста, бакалавра и магистра, и заказчика. Что любопытно, на последнем месте у разработчиков значится очень важный для образовательного сообщества пункт: уточнение норм реализации правового статуса педагогов, хотя, во-первых, еще до начала работы над концепцией нам усердно твердили, что Образовательный кодекс нужен именно для этого, а во-вторых, если статус педагога не поднять на соответствующий уровень, кто будет обеспечивать всю эту пресловутую модернизацию образования.

Уже понятно, что принятие нового законопроекта потребует признания утратившими силу законов Российской Федерации «Об образовании», «О минимальном размере оплаты труда», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», внесения изменений в федеральные законы «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и военной службе», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах», «О ветеранах», «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы». Кроме того, принятие законопроекта потребует признания утратившими силу постановлений Правительства Российской Федерации: «Об утверждении Типового положения о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении», «Об утверждении Типового положения об общеобразовательной школе-интернате», «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов», «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении», «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья», «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста», «Об утверждении Типового положения о кадетской школе (кадетской школе-интернате)», «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи», «Об утверждении Типового положения об общеобразовательной школе-интернате с первоначальной летной подготовкой», «Об утверждении Типового положения о межшкольном учебном комбинате», «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении», «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)», «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования», «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)».

Законопроект, как считают авторы, позволит:

обеспечить преемственность и стабильность законодательства, сохранив концептуальные положения действующих законодательных актов, имеющие прогрессивный характер и положительно зарекомендовавшие себя на практике за последние 15 лет;

обеспечить развитие актуальных законодательных новелл, принятых в последние годы, в том числе в связи с включением России в Болонский процесс (уровневая система высшего профессионального образования, новые структура и содержание Федерального государственного образовательного стандарта, оценка качества образования и т. д.);

органично включить в законодательство новые положения, отражающие современные требования к образованию, вытекающие из объективных запросов общества и экономики, потребностей социально-экономического развития страны, интеграции в международное образовательное пространство;

создать правовые условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования, связанной с внедрением в образовательную практику новых технологий, методов, организационных механизмов, направленных на более полную реализацию права на образование, повышение доступности образования и его качества;

повысить уровень и функциональную полноту правового регулирования отношений в сфере образования, обеспечив законодательное регулирование на всех уровнях и в подсистемах образования, унификацию терминов и понятий, восполнение пробелов и снятие противоречий;

обеспечить условия для эффективного правоприменения нового законодательства посредством законодательного закрепления эффективно работающих правовых механизмов и специальных норм, непосредственно связанных с действием общих норм и обеспечивающих их реализацию на соответствующем уровне образования;

повысить качество образования, расширить гарантии реализации прав в области образования, обновить отечественную систему образования в соответствии с запросами личности, общества, государства и экономики.

Таким образом, есть надежда, что новый федеральный закон создаст правовые условия для превращения образования в движущую силу социально-экономического развития страны, повысит социальный статус педагога. Но есть и опасения, что этот закон будут продвигать, не учитывая мнения профессионального педагогического сообщества, как это часто делают сегодня, руководствуясь исключительно мнением чиновников и приближенных к ним реформаторов и модернизаторов.

От редакции

Концепция законопроекта полностью опубликована в нашем приложении «Образовательное право. Деловая папка «УГ» (№4-5 от 29 января 2009 года). Интересно было бы узнать ваше мнение по поводу предлагаемых реформ в образовательном законодательстве.