Каждая душа на учете

Впервые о нормативном финансировании заговорил Временный научно-исследовательский коллектив «Школа» двадцать лет назад на страницах «Учительской газеты» устами тогдашнего влиятельного экономиста в области образования Евгения Сабурова. 29 октября 1988 года в статье «Экономика образования» вместе с коллегами Сабуров высказал такое мнение: «Стоимость образовательного минимума повсюду разная - все зависит от природно-климатических, демографических, национально-культурных особенностей каждого региона, каждого города или села. Только местные Советы народных депутатов на своих ежегодных сессиях могут, по нашему мнению, определять стоимость образования одного ученика на данный учебный год... Дети и их родители приносят в выбранную ими школу выделенные им в соответствии с Конституцией средства на образование... Это для школы станет хорошим стимулом, чтобы совершенствоваться». В основе этого было прежде всего желание распределить получаемые школами средства по справедливости: больше школа - больше денег, меньше школа - меньше денег. Но предполагалось при этом, что больше денег в большей школе пойдет прежде всего на ее развитие. Однако дальше все пошло не совсем так, как задумывалось.

Изначально норматив определили очень просто: разделили те деньги, что получали школы, на количество учеников. Это и стало размером норматива. На первых порах никто даже не заикался о том, чтобы определить истинные потребности и, исходя из требуемого финансирования, сформировать адекватный норматив по потребности, а не от достигнутого. Многие финансисты очень хорошо понимали, что выделяемых школам денег не хватает, потому что их не хватает бюджетам на разных уровнях, отсюда и пошли разговоры о том, что образование - всего лишь услуга. А раз услуга, то за нее нужно платить. Или, вернее, доплачивать. Кто должен доплачивать? Тут вариантов было два: первый - сама школа, зарабатывая внебюджетные средства, второй - родители, которые хотели, чтобы их дети получили качественное, дорогостоящее образование. Сегодня можно обрушиваться на школу, собирающую деньги с родителей, можно заводить по этому поводу уголовные дела, обвиняя директоров в коррупции. Но нужно наконец честно сказать: российские школы, особенно городские, выжили за счет родительских средств, обеспечивших элитное, инновационное, гимназическое, лицейское образование.

Норматив вводили, как говорится, по минимуму - для оплаты минимального государственного стандарта. Тогдашний министр образования Евгений Ткаченко был искренне убежден в правильности введения нормативов, так как, по его словам, всем нужно было знать, что гарантирует государство и за что платит, а в каких объемах граждане должны платить за дополнительные образовательные услуги. У министра были еще живы представления о том, какие задачи перед нормативным финансированием ставили ВНИК «Школа» и идеологи новой системы финансирования образования. Они считали, что нормативно-подушевое финансирование станет главным инструментом финансово-экономического механизма в образовании, что при этом школа станет финансово самостоятельной, сама будет решать, сколько денег получить и на что их потратить, планировать свой бюджет, эффективно использовать выделенные средства, а главное - что такой механизм будет стимулировать повышение качества предоставляемых образовательных услуг. Но финансисты преследовали совсем другие цели.

Что произошло с размером норматива, который нынче в разных регионах зависит не от того, каковы реальные затраты школы на реализацию государственного образовательного стандарта, а главным образом от возможностей бюджета? В норматив сегодня входит в основном только зарплата работников образования. Расходы на содержание зданий, капитальный ремонт, приобретение оборудования финансируются дополнительно к подушевому нормативу из средств муниципальных бюджетов. Во многом финансирование школ зависит от наполняемости классов. По идее приходящие вместе с учениками средства должны повысить качество предоставляемых образовательных услуг. Повышают ли? Наблюдения показывают, что если и повышают, то уж точно не для всех. Кто сумел договориться о ремонте, о приобретении оборудования, тот действительно преуспевает и привлекает все новых и новых учеников. Кто не сумел, у кого не сложились отношения с властью, ничего не получает и прозябает. На недавно прошедшем областном августовском педсовете в Смоленской области побывали представители Всероссийского педагогического собрания и ахнули: за последние пятнадцать лет в области не было построено ни одной школы, ни одного детского сада, только сейчас, при новом губернаторе, выделены средства на ремонт образовательных учреждений. Скажите, может ли быть высокое качество образования при такой материальной базе? А равная доступность городских и сельских школьников к образованию на более высоких ступенях? Ответа на этот вопрос не требуется - все и так понятно.

Глупость несусветная

Что происходит с хорошими школами, предоставляющими качественные образовательные услуги, побеждающими в конкурсах в рамках нацпроекта, получающими различные гранты? Становятся ли эти школы экономически самостоятельными? Отнюдь. Стали ли их контролировать гораздо жестче? Стали. И чем дальше, тем больше. Ставят ли этим школам некие границы, за которые они выйти не могут? Ставят, да еще какие. Если у школы на счету есть, скажем, сэкономленные средства, то в рамках установленных правил она не может потратить их по своему разумению, ибо существуют ограничения. На сто тысяч рублей покупай что душе угодно, но на сто тысяч и один рубль - не моги, покупка будет определяться по тендеру. По отношению к образованию тендер - глупость несусветная, и система образования это понимает отчетливо. Все педагоги знают, что тендеры способствуют не повышению, а понижению качества образовательных услуг. Вот только донести это понимание до властей предержащих, судя по всему, никто не может или не хочет. Отчасти потому, что каждый возражающий против тендера рассматривается минимум как потенциальный коррупционер. А как иначе? Ведь экономисты предложили тендер как способ существенной экономии государственных средств. Дескать, нечего переплачивать бюджетные денежки за разные приобретения, ремонты и прочее. Кто запрашивает меньшую сумму, тому и отдадим преимущество в поставках. Ситуации, которые при этом возникают, анекдотичны. Вот только анекдоты те не столько смешны, сколько трагичны. Основной трагизм в том, что в проведении конкурса и определении победителя мнение школы, во имя которой все это проводится, не учитывается никоим образом. Что в результате?

Тендер на ремонт школы. Среди участников выбирают ту фирму, которая запрашивает меньше средств. Качество ее работы никто не оценивает, во главе угла деньги. Вот и получается потом, что привлекала фирма неквалифицированную рабочую силу, качество работ соответствующее. Региональная или муниципальная власть вынуждена тратить дополнительные силы и средства, чтобы довести состояние «отремонтированной» школы до ума. Но предъявить претензии недобросовестной фирме у власти нет права, ведь фирма - победитель тендера.

Тендер на поставку компьютерного (и не только) оборудования в школу-новостройку. Тут тоже побеждает тот поставщик, что запрашивает меньшие деньги. Да, он поставляет интерактивные доски дешевле, чем другие, но эти доски уже устаревшей марки. К этому при поставках канцтоваров добавляются, например, давно высохшие фломастеры, древние ручки и прочее. Кому это нужно, кому это выгодно? Уж точно не системе образования. Кстати, когда компьютерное оборудование поставлено, его, естественно, нужно обслуживать, поддерживая в рабочем состоянии, так вот средств на это не предусмотрено нигде. Откуда школе брать на это деньги? В свое время мэр Москвы Юрий Лужков критиковал систему образования: дескать, нет локальных сетей во всех школах. Но денег на устройство таких сетей не предусмотрено даже в таком богатом бюджете, как московский.

Кому это выгодно?

В принципе сегодня под лозунгом экономии происходят катастрофичные для системы образования вещи. Закрываются сельские школы. В чем здесь выгода для государства? В том, что сэкономят десяток-другой миллионов рублей? А посчитал ли кто-нибудь, каковы потери от того, что село лишится будущего, лишившись молодых рабочих рук? У нас ведь нынче не только городских, но и сельских школьников настраивают исключительно на поступление в вузы, а вовсе не на то, чтобы обеспечивали, например, зерном, мясом и овощами продовольственный рынок страны. Иначе зачем переводить обучение сельских подростков в районные центры, зачем заставлять сдавать единый государственный экзамен тех, кто и не должен был бы (и не хотел изначально) поступать в вузы? Экономия на сельских школах оборачивается колоссальными расходами по возрождению профессионального образования и подготовке рабочих кадров. Все эти в общем-то простые вещи как-то ускользают от внимания финансистов и властей предержащих. Они заинтересованы лишь в том, чтобы выдержать основную линию по всеобщей экономизации образования.

В какой мере нынешний планируемый на три года бюджет способен обеспечить развитие образования? Без сомнения, для того чтобы на практике реализовать инновационный сценарий развития страны, нужно прежде всего повысить объем и эффективность расходов на здравоохранение, образование и науку. Однако, по мнению профсоюзов, предусмотренные объемы финансирования социальной сферы явно недостаточны. Суммарный объем бюджетных ресурсов, направляемых на цели здравоохранения и образования, в среднем за 2008-2011 годы оценивается на уровне 7,7 процента ВВП. Однако нет информации об уровне социальных расходов консолидированного бюджета в динамике за предшествующий период (с 2000 до 2008 года). Без этого трудно судить о том, насколько бюджетная политика действительно нацелена на модернизацию социальной сферы, повышение качества и уровня жизни граждан. Несмотря на цифры, отражающие темпы роста расходов консолидированного бюджета на образование, здравоохранение и культуру в номинальном и реальном выражении, требует дополнительного обоснования предусматриваемое снижение доли расходов на эти сферы в общем объеме расходов консолидированного бюджета в 2011 году по сравнению с 2008 годом (соответственно на здравоохранение и спорт - 9,6 процента против 9,9, на образование - 12,1 против 13,8, на культуру, кинематографию и СМИ - 2 процента против 2,6). Такие же вопросы возникают при анализе расходов федерального бюджета. Скажем, снижение доли расходов в общем объеме расходов федерального бюджета в 2011 году по сравнению с 2008 годом предусмотрено на образование (4,2 процента против 4,8), а также на культуру, кинематографию и СМИ (0,8 процента против 1,3). Нет ответа на вопрос, насколько обоснованно в сфере образования и культуры предусмотренное снижение этого показателя в 2011 году по сравнению с 2009 и 2010 годами (соответственно 0,7 процента против 0,8 и 0,1 против 0,2). Не конкретизированы механизмы финансирования реализации основных направлений приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения и образования в субъектах РФ (например, передача полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям, выделение соответствующих трансфертов субъектам РФ, внебюджетным фондам и так далее).

Почему важно иметь ответы на все эти вопросы? Да прежде всего потому, что от этого будут зависеть размеры и содержание нормативно-подушевого финансирования, а следовательно, качество работы системы образования и ее развитие.

Мы не ставим точку в разговоре и попытаемся найти ответы на поставленные вопросы в следующих номерах «Учительской газеты».