Победа в конкурсе - это не карт-бланш на нарушение федерального законодательства

К сожалению, такой важный документ, как постановление Правительства РФ №605 от 22 сентября 2007 года о введении новых систем оплаты труда, принят «в глубокой тайне», без рассмотрения отраслевыми профсоюзами и Российской трехсторонней комиссией. Порядок повышения зарплаты работников федеральных бюджетных учреждений до перехода на новые условия оплаты труда, определенный этим постановлением, предусматривал направление дополнительных ассигнований лишь на увеличение стимулирующих выплат. И распоряжение Правительства РФ от 28.09.07 года №1311-р предусмотрело именно такой порядок направления дополнительных бюджетных средств, выделенных на повышение зарплаты в федеральных учреждениях с 1 сентября 2007 года на 15%.

Мы расценили данный факт как беспрецедентное нарушение принципов социального партнерства, а главное - действующего законодательства, в связи с чем и направили соответствующие обращения руководству Правительства РФ, РТК, председателю Федерации независимых профсоюзов России Михаилу Шмакову, министру здравоохранения и социального развития РФ Татьяне Голиковой.

В результате было найдено компромиссное решение, и приказом Минздравсоцразвития России от 19 октября 2007 года №660 утверждены разъяснения, предусматривающие повышение зарплаты на 15% с 1 сентября 2007 года всем категориям работников федеральных бюджетных учреждений с учетом роста цен и тарифов на товары и услуги, то есть с учетом требований статьи 134 ТК РФ.

Важно отметить, что в большинстве субъектов РФ (за исключением 4-5 регионов) руководители государственных органов исполнительной власти во взаимодействии с территориальными организациями профсоюза приняли решение либо о повышении тарифных ставок (окладов) ЕТС, либо о повышении зарплаты всем работникам образовательных учреждений на 15% с 1 сентября 2007 года.

Вместе с тем, поскольку инфляция превысила прогнозируемые параметры, что не позволяет в полной мере реализовать поручение Президента РФ об увеличении реальной зарплаты работников бюджетной сферы за три года (2005-2007) не менее чем в 1,5 раза, общероссийские профсоюзы работников образования, здравоохранения и культуры обратились к главе государства Владимиру Путину, в Правительство РФ с предложением принять объективно необходимые меры для дополнительного увеличения зарплаты в 2007 году.

Обсуждение этой проблемы состоялось на заседании Российской трехсторонней комиссии, затем на совещании у министра здравоохранения и социального развития РФ Татьяны Голиковой с участием представителей Совета Ассоциации в октябре 2007 года, где была достигнута договоренность о возвращении к этому вопросу в начале 2008 года.

Именно поэтому Общероссийский профсоюз образования воспринял предложение Президента РФ Владимира Путина о переносе срока повышения зарплаты работников бюджетной сферы с 1 сентября на 1 февраля 2008 года и увеличении его размера с 7 до 14%, прозвучавшее на декабрьском съезде партии «Единая Россия», как проявление реального намерения обеспечить выполнение статьи 134 ТК РФ.

Правительство РФ затянуло выход распоряжения о порядке повышения зарплаты работников федеральных бюджетных учреждений с 1 февраля 2008 года на 14%, поэтому Совет Ассоциации дважды обращался к руководству страны с просьбой ускорить принятие решения по этому вопросу и определить порядок повышения зарплаты с учетом требований ст. 134 ТК РФ. Тем более, что Президент России в своем заявлении четко увязал необходимость этой меры с инфляцией, превысившей запланированные параметры. Не исключено, что нам предстоит провести еще несколько консультаций для достижения ожидаемого результата, хотя, как нам кажется, сегодня мы находим понимание в Минздравсоцразвития России.

На данный момент 49 субъектов РФ приняли решение о повышении заработной платы, 35 регионов пока не определились и ждут решения Правительства РФ, среди них 3-5 регионов, где либо подготовлен проект нормативного правового акта, либо он уже принят, но не опубликован.

Как мы видим, картинка складывается очень пестрая - почти 50% территорий не приняли решения, учреждения федерального подчинения также находятся в ожидании. К сожалению, уже второй раз подряд правительство своими действиями подтверждает, как оно относится к «своевременному» выполнению поручений президента.

Если характеризовать в целом тенденцию повышения заработной платы, то можно отметить, что в образовании, как и во всей бюджетной сфере, за два прошедших года (2006-2007) она существенно увеличилась, но в номинальном выражении. При росте в целом по экономике страны на 70% номинальная зарплата в образовании поднялась на 62%, в том числе в сфере дошкольного образования - на 52%, в начальном общем образовании - на 64%, в основном общем и среднем (полном) общем - на 83%, в высшей школе - на 63%. Достаточно ощутимому росту зарплаты научно-педагогических работников вузов, в частности, более 150 тысяч доцентов и профессоров, способствовало значительное (в несколько раз) повышение доплат за ученые степени кандидата и доктора наук с 1 ноября 2006 года.

Вместе с тем, потребительские цены на товары и услуги выросли за два года на 22,8%. Следовательно, реальное увеличение заработной платы за эти годы составило не более 32% (для сравнения: в целом по экономике - 38%).

Наблюдаемый в последние годы рост номинальной зарплаты в бюджетной сфере, в том числе в образовании, не смог существенно повлиять на сближение уровня оплаты труда бюджетников с оплатой труда во внебюджетном секторе и, конечно, способствовать повышению привлекательности профессии педагогического работника, привлечению молодых кадров в образовательные учреждения.

Происходящие изменения, связанные с применением новых финансово-экономических механизмов в деятельности отдельных типов и видов учреждений бюджетной сферы, введением новых систем оплаты труда и дополнительных мер по повышению уровня материального обеспечения, применяемых в отношении отдельных категорий работников как на федеральном, так и на региональном уровнях, привели к развитию и углублению дифференциации в оплате труда в рамках одного и того же вида деятельности.

В сфере образования уровень зарплаты существенно различается как по регионам (особенно в зависимости от используемой системы оплаты труда и степени реструктуризации сети учреждений), так и по разным уровням образования. Если в среднем заработная плата в отрасли в 2007 году составила 8787 рублей, то в дошкольных образовательных учреждениях - 6339 рублей (на 30% ниже), в учреждениях основного и среднего общего образования - 8123 рублей (ниже среднего на 10%), в начальном профессиональном образовании - 8251 рублей (ниже среднего на 6%), а в учреждениях высшего профессионального образования - 13904 рублей, или на 60% выше среднего значения.

Приведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что несмотря на реализацию приоритетного национального проекта в сфере образования, содержащего значительные меры по усилению государственной поддержки отдельных категорий работников, необходимы системные меры по реальному повышению уровня оплаты труда, а следовательно, социального статуса учителя, преподавателя, всех основных категорий работников в сфере образования.

Повторю, что, рассматривая все вопросы реформирования системы оплаты труда, мы твердо отстаиваем свою позицию - все новации должны быть направлены на существенное повышение зарплаты.

Сегодня идет реализация комплексных проектов модернизации образования в субъектах РФ, цель которых - поддержка усилий регионов и стимулирование в них процессов модернизации образования, включая изменение системы оплаты труда и повышение доходов учителей. Как известно, механизмом реализации этого проекта стало предоставление субсидий из федерального бюджета субъектам РФ, ставшим победителями конкурсного отбора. В условиях, когда большинство регионов продолжают оставаться дотационными, проведение такого конкурса, оказание субъектам дополнительной финансовой поддержки, несомненно, стало важным стимулом к развитию. Значительно повысились заинтересованность и ответственность субъектов РФ, которые, участвуя в конкурсе на условиях софинансирования, привлекли собственные средства, чей размер в некоторых случаях превышает объем выделенных федеральных субсидий. Вполне ощутимы первые результаты конкурса: наблюдается рост заработной платы, в том числе на основе формирующейся системы стимулирующих выплат, позволяющих оценивать качество и результативность труда учителя. Мы прекрасно понимаем, насколько сложно эти результаты достигаются и какие механизмы для этого задействуются.

Прежде всего коснусь правовых аспектов. Как известно, проведение конкурса регламентируют два нормативно-правовых акта: постановление Правительства РФ от 30.12.06 года №848 (с изменениями, внесенными постановлением от 01.12.07 года №826) и приказ Министерства образования и науки РФ от 15.01.07 года №8.

Эти акты направлены на формирование конкретных организационно-правовых и финансовых механизмов поддержки субъектов РФ, внедряющих КПМО, и не содержат положения, связанные с изменением действующего федерального законодательства по вопросам, которые относятся к правовому регулированию основных направлений конкурса, и прежде всего введения новых систем оплаты труда.

Введение новых систем оплаты труда касается сферы трудовых отношений, правовое регулирование которых осуществляется и федеральным, и региональным законодательством. Несмотря на то что субъектам РФ предоставлено право принимать соответствующие нормативные правовые акты, они не могут противоречить федеральному законодательству, в частности Трудовому кодексу и Конституции РФ. Таким образом, участие субъекта РФ в этом проекте никак не может расцениваться как карт-бланш на нарушение федерального законодательства - даже в том случае, если по итогам первого года реализации КПМО достигнуты определенные успехи в повышении доходов учителей.

К сожалению, Министерство образования и науки РФ направляет в регионы документы методического характера, которые не являются нормативными правовыми актами, но содержат положения, по существу ориентирующие субъекты РФ - участники конкурса на принятие нормативно-правовой базы, противоречащей федеральному законодательству. В частности, это касается модельной методики формирования и распределения фонда оплаты труда, направленной в регионы 22 ноября 2007 года. Она предлагается участникам в качестве практически безальтернативной, что, по нашему мнению, может привести к расширению масштабов создания регионального правового поля, противоречащего федеральному законодательству.

Следует отметить, что процесс внедрения модельной методики в территориях идет очень тяжело. Руководители территориальных профсоюзных организаций прилагают много усилий по совершенствованию этой системы, по ее адаптации к реальным условиям, складывающимся в субъекте РФ. Часто им приходится работать в режиме пожарной команды, нивелируя те или иные острые проблемы, возникающие в коллективах образовательных учреждений. Особенно сложно складывается ситуация в дотационных территориях, где отсутствуют собственные финансовые ресурсы для введения страховочных механизмов по преодолению социальных рисков, - в отличие от Тюменской области, в которой принято уже не одно постановление региональных властей по совершенствованию этой системы, в том числе предусматривающее выделение дополнительного финансирования.

Сегодня мы уже можем обсуждать первые итоги реализации КПМО, поскольку с сентября 2007 года значительно расширилась география введения новых систем оплаты труда в регионах. Можно сказать много хороших, справедливых слов по поводу первых результатов реализации КПМО не только в части улучшения материально-технического обеспечения образовательных учреждений, оснащенности учебно-воспитательного процесса, роста возможностей повышения квалификации учителей, но и в части увеличения их доходов. Подведение даже промежуточных итогов выполнения обязательств, принятых регионами, - дело очень сложное и ответственное. И потому так важно обеспечить гласный и открытый характер этой процедуры. В частности, я убеждена, что на обсуждение отчетов субъектов РФ, проводимое на заседании федеральной рабочей группы, нужно в обязательном порядке приглашать представителей этих регионов, потому что это не только механизм административного контроля за выполнением обязательств и использованием выделенных средств, но и эффективный способ обмена опытом между регионами, а также выявления тех сложностей, которые, естественно, возникают в ходе реализации проекта. В противном случае возможны недопонимание и даже ошибки, в результате чего появляется недоверие к примененной методике расчета выполнения обязательств.

К сожалению, до настоящего времени не обнародованы итоги мониторинга социальной напряженности в связи с введением новой системы оплаты труда (НСОТ), проведенного федеральными модераторами проекта в декабре 2007 года, а ведь это важный индикатор успешности проведения конкурса.

Практика совершенствования системы оплаты труда в Тюменской области подтверждает неоправданность стремления Минобрнауки РФ активно внедрять в регионах - участниках конкурса самый первый, несовершенный вариант этой методики, называемой теперь модельной методикой министерства.

Одновременно с этим при достаточно формальном подведении итогов на федеральном уровне складывается иллюзорное представление об успешности введения НСОТ в регионах.

На наш взгляд, итоговые материалы по реализации КПМО за 2007 год должны содержать объективную оценку опыта его введения в каждом из регионов, оценку отношения работников общеобразовательных учреждений к изменившимся условиям труда, реальных достигнутых результатов по всем направлениям проекта, а также предложения по его дальнейшей реализации, составленные на основе анализа внедрения КПМО.

Профсоюз будет настаивать на проведении такого анализа и доступности итоговой информации по реализации КПМО для всех заинтересованных учреждений и регионов, а не только для участников проекта.

С точки зрения профсоюза, не создано надлежащее правовое оформление эксперимента по введению НСОТ в регионах.

Что касается сути предлагаемых методик, профсоюз не может согласиться с порядком формирования базовой части заработной платы в зависимости от количества учащихся в классе, а также с зависимостью размера зарплаты от так называемой весомости и важности предмета.

Нас очень беспокоит, что уже в трех территориях самостоятельно введена штатно-окладная система, требующая пребывания учителя в школе на протяжении шести-семи часов при отсутствии необходимых условий. И это при том, что изменение нормирования труда учителя - исключительная компетенция Российской Федерации.

Еще одна проблема - оценка качества труда учителя, результатов его работы при решении вопросов об установлении стимулирующих выплат с участием общественности. Отсутствуют разработанные на федеральном уровне рекомендации, методики оценки результативности и качества труда учителя, опирающиеся на научно обоснованные критерии и показатели. Предлагаемые механизмы оценки через ЕГЭ, средний балл успеваемости, как считает профсоюз, не могут объективно оценить труд учителей разных предметов с учетом разных психофизических особенностей детей, от которых зависит степень их обучаемости. В связи с этим профсоюз снова и снова предлагает министерству разработать и довести в 2008 году до субъектов РФ методику диагностики качества и результативности труда учителя.

Кроме того, в настоящее время идет активный процесс принятия региональных нормативных актов, устанавливающих неправомерные требования к учителю при аттестации. Среди них - всевозможные дополнительные справки и «портфолио», которые педагог должен приложить к своему заявлению; обязательные требования к стажу и образованию для присвоения той или иной квалификационной категории; требования о предварительном прохождении курсов повышения квалификации, в том числе по ИКТ, сдаче учителями ЕГЭ по преподаваемому предмету, компьютерное тестирование. Устанавливаются правила переаттестации работников до завершения срока действия квалификационной категории для получения права на более высокий уровень оплаты труда и так далее.

Таким образом, регионы фактически меняют порядок аттестации педагогов, вмешиваясь в исключительную компетенцию федерального центра. Причина тому, с одной стороны - условия конкурса КПМО, а с другой - неоправданное затягивание министерством принятия нового федерального положения о порядке проведения аттестации педагогических работников.

Министерству совместно с профсоюзом и экспертным сообществом необходимо завершить разработку нового федерального положения об аттестации до начала нового 2008-2009 учебного года для обеспечения объективной оценки квалификации учителей.

Информация к сведению

Министерство образования и науки РФ выступило инициатором проведения эксперимента в части разработки новых систем оплаты труда в тех регионах, которые стали победителями конкурса в рамках нацпроекта «Образование».

Всего в двух конкурсах по комплексным программам модернизации образования участвовали 67 субъектов РФ.

На первый конкурс был допущен 51 регион, причем большинство из его участников, следуя заявленным условиям, которые предполагали начисление существенного количества баллов за новую систему оплаты труда, такие системы предлагали. В результате 20 регионов посчитали приемлемым осуществлять оплату труда учителей на основе стоимости одного ученико-часа. Среди них были: Амурская, Белгородская, Воронежская, Ивановская, Волгоградская, Самарская, Свердловская, Новосибирская, Липецкая, Архангельская, Тюменская, Нижегородская, Кемеровская, Омская и Калининградская области, Краснодарский край, республики Мордовия, Марий Эл, Алтай, Агинский Бурятский АО,

31 регион - Брянская, Владимирская, Калужская, Московская, Тамбовская, Тверская, Новгородская, Псковская, Ленинградская, Саратовская, Тульская, Астраханская, Иркутская, Челябинская, Ярославская, Ульяновская, Томская и Камчатская области, Ханты-Мансийский АО, Санкт-Петербург, Пермский, Камчатский и Красноярский края, Москва, республики Карелия, Бурятия, Ингушетия, Северная Осетия, Татарстан, Чувашия и Саха (Якутия) - предложил иные системы оплаты труда.

Конкурс выиграл 21 субъект РФ, причем половина победителей - из первой группы: Белгородская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Волгоградская, Самарская, Свердловская, Новосибирская, Московская, Тамбовская, Тверская, Новгородская, Псковская и Астраханская области, Краснодарский и Красноярский края, республики Бурятия, Северная Осетия, Чувашия, Мордовия, Саха (Якутия). Таким образом, стало понятно, что десятка регионов будет выстраивать свою систему оплаты труда на основе ученико-часа. Среди 11 других победителей произошло некоторое разделение по виду моделей. Московская область решила строить свою систему оплаты труда на основе ставок (окладов), Тверская, Псковская и Астраханская области, Северная Осетия и Якутия - на основе базовых окладов (ставок) и повышающих коэффициентов. Бурятия, Чувашия и Тамбовская область придерживались идеи внедрения штатно-окладной системы, а Новгородская область и Красноярский край решили сохранить ЕТС с применением стимулирующих выплат.

Поначалу для победителей первого конкурса дела складывались хорошо: заявки устроили Министерство образования и науки. Однако заявки были во многом благими намерениями. На практике при введении новых систем оплаты труда учителей возникли серьезные трудности, и в десятке регионов-победителей, стоявших за использование ученико-часа, начались шатания.

Ивановская область вдруг поняла, что ей нужна иная система оплаты труда, и стала выстраивать ее на основе базовой ставки и повышающих коэффициентов. Волгоградская область пока ограничилась установлением различных стимулирующих надбавок. Воронежская область столкнулась с серьезными проблемами при реализации заявленной модели, а в Новосибирской области губернатор принял решение, в соответствии с которым оплата труда учителей стала осуществляться без учета количества обучающихся в классе, что вполне объяснимо: ну в самом деле, почему зарплата учителя должна зависеть от показателя, на который он не может повлиять? Некоторые регионы из десятки учитывали количество учеников, но учет этот был чрезвычайно пестрым. Например, одни стали применять различные повышающие коэффициенты, а другие принимали за норму наполняемость класса не в 25 человек, а в 14, когда речь шла о сельской школе.

В другой группе, которая решила строить систему оплаты труда на основе базовых ставок (окладов), тоже возникли некоторые сомнения в правильности выбранного пути, но совсем по другой причине. Им стали в административном порядке навязывать введение системы оплаты труда на основе стоимости ученико-часа.

Недавно прошел второй конкурс регионов, внедряющих комплексные проекты модернизации образования. Его участники уже прекрасно понимали, чего от них ждут, и торопились предложить разработки своих систем оплаты труда в духе всех реформаторских идей. Тем более что 15 регионов участвовали, но не победили в первом конкурсе и осознали, сколь важна для победы именно эта часть заявки. Среди этих регионов были: Пермский край, Томская, Амурская, Кемеровская, Омская, Ленинградская, Мурманская, Саратовская, Калужская и Ульяновская области, республики Алтай, Марий Эл, Карелия, Камчатский край, Агинский Бурятский АО. Однако другие 15 регионов - Липецкая, Архангельская, Нижегородская, Тюменская, Брянская, Владимирская, Тульская, Иркутская, Челябинская и Ярославская области, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО, Москва, Ингушетия и Татарстан - не захотели снова участвовать в конкурсе и заявок не подавали.

Интересно, что у Москвы и Санкт-Петербурга от участия в первом конкурсе региональных проектов модернизации образования осталось горькое послевкусие: у них были все основания и достаточные материальные ресурсы, чтобы предложить интересные и современные разработки по многим направлениям, в том числе и по формированию новых систем оплаты труда, но их сделали всего лишь регионами-консультантами. Отчасти, видимо, дело в том, что два мегаполиса не поддаются диктату, их невозможно заставить делать то, что они считают неправильным. Наверное, поэтому на многочисленные семинары, проводимые в рамках КПМО господином Адамским, который почему-то стал главным лицом в проведении эксперимента по разработке и внедрению новых систем оплаты труда, ни Москву, ни Питер делиться опытом не приглашали. Почему не приглашали Москву, понятно: она настойчиво проводит в жизнь идею сохранения Единой тарифной сетки в том или ином виде, это позволяет уже много лет планомерно и весьма значительно повышать зарплаты педагогов в столице. Почему не приглашают Петербург, остается только догадываться. В результате частенько возникала такая ситуация: регионы-победители обсуждали решение проблем, увязали в жарких дискуссиях, ломали копья, а между тем все эти проблемы, например, давно решены в Москве.

Логика реформирования систем оплаты труда в заявках участников второго конкурса в точности повторяла логику первого. 13 регионов - Пермский и Алтайский края, Кабардино-Балкарская Республика, Томская, Амурская, Кемеровская, Омская, Оренбургская и Магаданская области, Республики Алтай, Марий Эл, Адыгея, Еврейская АО - выказали себя приверженцами построения системы на основе стоимости ученико-часа. Два региона - Калужская область и Камчатский край, которые в реальности реализуют систему базовых окладов и повышающих коэффициентов, в заявке высказали намерение параллельно вводить методику, учитывающую стоимость ученико-часа. Ставропольский край, Костромская, Читинская, Пензенская, Саратовская, Смоленская и Ульяновская области, Агинский Бурятский АО, республики Коми, Дагестан, Тыва, Удмуртия собирались выстраивать систему на основе базовых окладов (ставок) и повышающих коэффициентов, а Ленинградская и Мурманская области вместе с Хакасией заявили о своем желании иметь тарифную систему оплаты труда. Из общего ряда претендентов на победу явно выделялась Республика Карелия, которая заявила штатно-окладную систему с изменением порядка нормирования труда учителей и наименованием их должностей.

Надо ли удивляться, что семь из 10 победителей второго конкурса (Пермский и Алтайский края, Кабардино-Балкария, Томская и Амурская области, Республика Алтай, Еврейская АО) должны были разрабатывать систему оплаты труда на основе ученико-часа? Нет, ибо эта идея очень близка Министерству образования и науки РФ. Но в десятку попали три приверженца других идей: Саратовская и Калужская области, а также Республика Карелия.