В условиях подлинной демократизации Советы могли бы стать значимым фактором осуществления народовластия и каналом организации представительной власти в обществе. И с началом перестройки во второй половине 1980-х годов произошел возврат к «раннесоветским» формам демократии (съездам народных депутатов, выбиравшим из своего состава членов палат Верховного Совета СССР). Но это возвращение к якобы более демократическим формам парламентаризма носило поверхностный, почти неуправляемый характер, который вел к ослаблению государственности, расшатыванию связей между союзными республиками, развертыванию национал-сепаратистских движений и в конце концов - к распаду Советского Союза.

Нельзя не отметить масштабность задач, которые пришлось решать Центральной избирательной комиссии в октябре-декабре 1993 года: необходимо было одновременно организовать и провести избирательные кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, а также общероссийское всенародное голосование по проекту новой Конституции Российской Федерации.

После драматической развязки острого противостояния различных сил в октябре 1993 г. эти усилия материализовались в новой Конституции и новом для страны парламентском институте - Федеральном Собрании Российской Федерации, которое является ее представительным и законодательным органом, состоящим из двух палат (Совета Федерации и Государственной Думы).

В 1993 году вопросы избирательного права регулировались посредством указов Президента России. Отметим, что смешанная избирательная система выборов депутатов Государственной Думы появилась именно в этот период. И она выдержала проверку временем.

Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти. Основа такой системы - парламент должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и функционировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя еще и недостаточных) условий утверждения парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета. В сегодняшней России указанные фундаментальные принципы конституционно признаны в 1993 г. и (с большей или меньшей полнотой и определенностью) применяются в государственном устройстве.

Вместе с тем парламентаризм - гораздо более комплексная система организации государственной власти, чем простое ее разделение или представительность: это и определенная шкала ценностей, включающая как общественные, так и личностные приоритеты; это и господство закона, утверждение принципа верховенства права; это, наконец, наличие гражданского общества, характеризующегося демократизмом и высокой политико-правовой культурой. Только при наличии всей совокупности данных предпосылок и условий можно говорить об утверждении в стране парламентаризма. Но и это еще не все. Система парламентаризма предполагает приоритетную роль парламента в структуре государственного управления жизнью общества. А посему существование представительного и законодательного органа - Федерального Собрания (парламента) как такового - еще не означает введения на прочных основах парламентаризма. В результате третьей попытки в России, не без противоречий, все-таки начала складываться и постепенно совершенствоваться система парламентаризма.

Конституция РФ (ст. 95) определяет структуру и численный состав Федерального Собрания как постоянно действующего законотворческого органа власти с активной ролью в политической жизни общества. Двухпалатный парламент России призван соответствовать федеративному устройству государства.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. впервые в истории России использовала понятие «парламент» для обозначения представительного органа государства (ст. 94). Она и по содержательным характеристикам приблизила этот орган к сложившейся в мировой практике парламентской модели. Конституция РФ учредила парламент, который принципиально отличен как от высших представительных органов в бывшем СССР, так и от Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Оставаясь важным, а во многом ведущим органом государственной власти, Федеральное Собрание не наделено более всевластными полномочиями, которые позволяли бы ему стать над другими ветвями федеральной государственной власти, вторгаться в их компетенцию. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ Федеральное Собрание осуществляет государственную власть наряду с Президентом РФ и Правительством РФ в соответствии с принципом разделения властей (по горизонтали). Федеральное Собрание не является высшим руководящим звеном для других представительных органов, каким был ранее Верховный Совет РФ в иерархической соподчиненной системе Советов. Создан парламент, строго соответствующий федеральному устройству России, основанному на самостоятельности всех представительных органов и разделении власти по вертикали. Это отражено и в его названии - Федеральное Собрание. Конституция называет Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. Это значит, что он выступает представителем всего многонационального народа России, формируется на основе всеобщего политического участия населения, прежде всего путем всеобщих свободных выборов. Вместе с тем представительная роль российского парламента имеет и другую сторону, отражающую федеративный характер государственного устройства - представительство субъектов Федерации. Это обусловливает структуру Федерального Собрания, которое состоит из двух палат: Государственной Думы, формируемой путем всеобщих прямых выборов, и Совета Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Как будут определяться эти представители - путем выборов или по должности, решит федеральный закон, издание которого предусмотрено Конституцией.

Конституция определяет в качестве основной функции Федерального Собрания законотворчество и называет его законодательным органом. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы. Они имеют высшую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации; им должны следовать все без исключения государственные органы, общественные организации, должностные лица, граждане. Исключительное право законодательствовать определяет особую роль парламента в осуществлении государственной власти.

Конституция РФ прямо не говорит о такой традиционной форме парламентской деятельности, как контроль за исполнительной властью. Вместе с тем палаты Федерального Собрания наделены многими из тех полномочий, которые в совокупности и составляют контрольную функцию парламента и прежде всего ответственность Правительства перед Государственной Думой, утверждение Советом Федерации определенных Конституцией указов Президента РФ, участие палат в формировании государственных органов власти, утверждение ими государственного бюджета и контроль за его осуществлением, право ратификации международных договоров, заслушивание должностных лиц.

Двухпалатная структура Федерального Собрания, обеспечивая необходимое взаимодействие палат, вместе с тем наделяет их относительной самостоятельностью по отношению друг к другу, несовпадающей компетенцией, создает своеобразное разделение труда, включая использование некоторых сдержек и противовесов. Палаты заседают раздельно; размещены они в разных зданиях г.Москвы. В соответствии со ст. 96 ч. 1 Государственная Дума избирается на четыре года. В отношении Совета Федерации подобные указания о сроках отсутствуют, поскольку не исключено, что будущий федеральный закон может предусмотреть обновление Совета Федерации по частям. В тех особых условиях, в которых формировались путем прямых выборов палаты Федерального Собрания в декабре 1993-го, Конституция РФ в переходных положениях установила срок полномочий первого созыва парламента в два года.

Впервые избранные палаты Федерального Собрания первого созыва в начале своей деятельности столкнулись с организационными трудностями. Ощущалось отсутствие парламентских традиций, основанных на высокой политической и правовой культуре. Парламентская деятельность, особенно в Государственной Думе, изобиловала политическими эксцессами. Тем не менее в России создан и активно действует современный парламент.

В этом смысле Совет Федерации как верхняя палата по принципам формирования, своему статусу и компетенции является непосредственным выражением федерализма, а Государственная Дума как нижняя палата по способу избрания - представительным органом многонационального народа. В Основном законе четко закреплены главные полномочия нижней палаты - федеральные законы принимаются образуемой путем выборов Думой, и такой подход соответствует мировой практике. Кроме того, согласно Конституции (ст. 100) Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, работая как независимые палаты парламента, и самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. Между тем палаты могут собираться совместно, но лишь в конституционно предусмотренных случаях.

Законодательно предусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат. Такой подход призван обеспечить систему сдержек и противовесов в деятельности Федерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления в России «тирании большинства», которое может оформиться в результате победы тех или иных политических сил на выборах в нижнюю палату. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так называемым отлагательным вето президента (ст. 107), что создает практически двойную структуру «сдержек» по отношению к парламенту и, в частности, к его законотворческой палате - Госдуме. Вместе с тем пределы компетенции палат российского парламента, двойная «подстраховка» системы сдержек и противовесов во многом отражают определенную урезанность прав Федерального Собрания, сформировавшегося в ходе той борьбы, которая разгорелась между различными политическими силами в период 1991-1993 гг. и предшествовала принятию ныне действующей Конституции.

Совет Федерации - палата российского парламента - Федерального Собрания. Во всех федеративных государствах одна из палат парламента выступает как представительство членов Федерации и как так называемая верхняя палата (см. Двухпалатная система). Аналогична и роль Совета Федерации, компетенция и деятельность которого призваны отразить позиции и интересы субъектов Российской Федерации. Соответственно в Совет Федерации (Конституция РФ, ст. 95, часть 2) входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

В качестве верхней палаты Совет Федерации выступает как своеобразная вторая инстанция в законодательном процессе: законы, принятые Государственной Думой, должны получить по усмотрению Совета Федерации либо молчаливое одобрение (то есть без обсуждения палатой), либо быть одобрены в итоге рассмотрения палатой. Несогласие с принятым Государственной Думой законом или его отдельными положениями означает его отклонение и влечет за собой, как правило, особую согласительную процедуру и повторное рассмотрение в нижней палате. Статья 106 Конституции предусматривает категории законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (финансовые законы, законы о ратификации и денонсации международных договоров, о статусе и защите государственной границы, о войне и мире). Регламент Совета Федерации устанавливает также (в соответствии с ролью палаты как представительства субъектов РФ), что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам, отнесенным ст. 72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы. Значительна и исключительная компетенция, которой Конституция наделяет Совет Федерации. К ее ведению (ст. 102) относятся такие вопросы, как утверждение и изменение границ между субъектами РФ; утверждение указов президента о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ; назначение на должность судей высших судебных инстанций, а также назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. К совместному ведению обеих палат Федерального Собрания отнесена процедура отрешения президента от должности (импичмент) и формирование состава Счетной палаты.

Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей (председатель и заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ). В отличие от Государственной Думы в Совете Федерации нет формализованных партийных фракций и депутатских групп. В соответствии с регламентом в Совете Федерации образуются в обязательном порядке следующие комитеты: по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по бюджету и иным финансовым и таможенным вопросам; по экономической реформе; по делам СНГ; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны; по социальной политике; по аграрной политике; по вопросам науки, культуры и образования; по делам Севера и малочисленных народов; по регламенту и парламентским процедурам. Заседания Совета Федерации, как правило, открытые. Конституция РФ не определяет порядок формирования Совета Федерации (ст. 96, часть 2). Об этом должен быть принят федеральный закон, которому Конституция предоставляет право решать, будет ли Совет Федерации формироваться путем выборов или иным путем (например, представительства по должности). Однако в любом случае в соответствии со ст. 95 ч. 2 Конституции РФ представительный и исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации должен непосредственно участвовать в этом процессе. Установив, что Государственная Дума избирается сроком на четыре года, Конституция не говорит об аналогичных сроках для Совета Федерации, поскольку будущим федеральным законом может быть предусмотрено его обновление по частям; по этой же причине Конституция РФ не говорит о моменте прекращения полномочий этой палаты, как это сделано в отношении Государственной Думы (ст. 99, часть 4). В соответствии с заключительными и переходными положениями Конституции РФ Совет Федерации первого созыва был сформирован путем прямых выборов сроком на два года.

Конституция РФ в статьях 97, 98, 108 говорит о членах Совета Федерации, а в разделе втором (заключительные и переходные положения) - о депутатах Совета Федерации; о депутатах говорит и регламент Совета Федерации, принятый его первым созывом. Это логично, поскольку первый созыв формировался путем прямых выборов. Какой термин будет использоваться впредь, - член Совета или депутат - зависит от порядка формирования Совета Федерации, который установит федеральный закон.

Роль Совета Федерации в процессе осуществления государственной власти достаточно велика; она отражает значимость федеративных отношений в российской политической системе.

Сегодня Совет Федерации - самый реформируемый орган верховной власти в России. В 1993 году, при разработке новой Конституции, создание верхней палаты парламента в России было обусловлено необходимостью, во-первых, сдерживания нижней палаты от принятия необоснованных законов и введения контроля за политизированным законотворчеством депутатов Госдумы. Во-вторых, необходимо было создать орган, который бы максимально полно учитывал интересы субъектов Федерации в области законотворчества. Если с первой задачей СФ более или менее справляется, то вторая оказалась ему фактически не по зубам.

9 октября 1993 года Президент России Борис Ельцин подписал указ, в соответствии с которым Совет Федерации формировался путем выборов по два депутата от каждого субъекта Федерации. Судя по цифрам, которые приводит Фонд развития парламентаризма в России (ФРП), верхняя палата образца десятилетней давности получилась весьма разношерстной, в нее вошли 60 губернаторов, 20 руководителей местных законодательных собраний, чиновники регионального уровня, директора заводов и т.д. Полномочия Совета Федерации первого созыва истекли в 1995 году, и в том же году президентская администрация предприняла попытку привести процесс формирования СФ в некое упорядоченное русло.

Идея выборности сенаторов была на время «оставлена». Совет Федерации стал формироваться по должностному принципу. В него автоматически входили все губернаторы и главы региональных законодательных собраний. Политический расчет Кремля при этом был направлен на то, чтобы обеспечить сотрудничество с руководителями субъектов Федерации. Однако «губернаторский» Совет Федерации очень часто в открытую выступал против действий президента.

5 августа 2000 года был принят Федеральный закон за номером 113 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В состав СФ делегируются два назначенца. Один представляет исполнительную власть субъекта Федерации, второй - законодательную.

Обсуждается вопрос о необходимости проведения выборов сенаторов при помощи прямого голосования избирателей в регионах. Преимущества этого метода довольно очевидны. Такой порядок демократичнее. Профессиональный уровень избранных сенаторов, как правило, довольно высокий. Не выдерживают критики заявления о том, что Совет Федерации в таком случае будет мало чем отличаться от Госдумы. Сенатора будет избирать все население субъекта Федерации, то есть он в результате выборов станет представителем субъекта Федерации в целом.

Однако непреодолимое препятствие для прямого избрания сенаторов ставит сама российская Конституция: в главном документе страны четко записано, что каждый субъект Федерации должен иметь в СФ двух представителей - одного от исполнительной власти, второго - от законодательной. Остается полной загадкой, каким образом можно удовлетворить требования Конституции при условии, что сенаторы будут избираться всем народом, а не отдельными органами власти. Видимо, для того, чтобы сделать Совет Федерации той самой структурой, которая действительно способна представлять интересы регионов, придется вносить поправки в Конституцию. Занятие это чрезвычайно хлопотное, кропотливое, трудоемкое и продолжительное по времени. Все это означает, что Россия, насчитывающая в своем составе почти сотню разнородных областей и республик, еще многие годы будет оставаться без властного инструмента, который бы интересы этих регионов эффективно защищал.

Государственная Дума - одна из двух палат российского парламента - Федерального Собрания. По принятой в конституционном праве терминологии это так называемая нижняя палата двухпалатного парламента (см. Двухпалатная система), которая формируется путем общенациональных прямых выборов и представляет население всей страны в целом в отличие от верхней палаты, выступающей как представительство входящих в его состав субъектов. Название «Государственная Дума» воспроизводит наименование российского представительного органа, действовавшего в 1906-1917 годах.

Конституция РФ 1993-го установила (ст. 95, часть 3) численность Государственной Думы в 450 депутатов. Это примерно на 200 мандатов меньше, чем численность нижней палаты в парламентах таких европейских государств, как ФРГ, Франция, Великобритания. В 1993-м половина депутатов избиралась по партийным спискам (по пропорциональной избирательной системе), а половина - по одномандатным избирательным округам (по мажоритарной избирательной системе относительно большинства). Государственная Дума избирается сроком на четыре года (ст. 96, часть 1), что соответствует мировой практике. Однако Конституция в переходных положениях (Раздел второй, п.7) сделала исключение из этого правила для Государственной Думы первого созыва, определив срок ее полномочий в два года. Это было обусловлено сложной политической обстановкой в России на момент принятия Конституции и парламентских выборов.

Государственная Дума - это прежде всего и главным образом законодательный орган. Ее основная функция - законотворчество. «Федеральные законы принимаются Государственной Думой» - гласит Конституция РФ (ст. 105, часть 2). Законодательный процесс построен Конституцией так, что именно Дума играет в нем основную роль. Государственная Дума играет основную роль и во взаимоотношениях парламент - правительство. Именно эта палата дает согласие президенту на назначение председателя правительства. Еще более существенно то, что именно Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству РФ (см. Вотум доверия), равно как и вопрос о выдвижении обвинений против Президента РФ для импичмента. К ведению Государственной Думы относятся также назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ, председателя Счетной палаты, уполномоченного по правам человека, объявление амнистии.

В законодательной деятельности Государственная Дума не ограничена ничем, кроме конституционных рамок. Однако в силу разделения властей (Конституция РФ, ст. 10) за пределами законодательной деятельности компетенция ее строго ограничена приведенным выше перечнем вопросов. Государственная Дума не является подобно Верховному Совету также и распорядительным органом, она не может вмешиваться в повседневную деятельность исполнительной власти (особый вопрос - контроль за исполнением бюджета).

Внутренняя организация Государственной Думы включает две структуры: фракционную, то есть объединения депутатов по партийной принадлежности и совпадающей политико-идеологической ориентации (см. Депутатские объединения), и комитетскую - объединения депутатов по профессиональным склонностям. Образование в Думе парламентских комитетов и парламентских комиссий в общем виде предусмотрено Конституцией (ст. 101, часть 3). Какие именно комитеты и комиссии создаются и в каком количестве, определяется регламентом Государственной Думы. Каждый депутат обязан принимать участие в работе одного из комитетов. Общее руководство палатой осуществляют избираемые ею тайным голосованием председатель Государственной Думы, его заместители и Совет Государственной Думы, куда входят руководители фракций и депутатских групп.

В соответствии со ст. 99, части 1 Конституции Федеральное Собрание - постоянно действующий орган. Заседания Государственной Думы проводятся, как правило, открыто.

Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. началось укрепление российской государственности в качественно новых ее характеристиках, призванных возвратить страну в мировое общедемократическое конституционное пространство. Россия провозглашалась демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление. С образованием Федерального Собрания связан новый этап становления парламентских традиций. Понятно, что этот процесс будет нелегким и длительным, поскольку, как уже говорилось выше, он предполагает формирование гражданского общества, демократической политической культуры, многопартийной системы.

2000 год вошел в историю выборов как год досрочных выборов Президента Российской Федерации. Особенность кампании заключалась в том, что впервые в России передача полномочий высшего должностного лица в государстве другому гражданину произошла на основании прямого народного волеизъявления. Сегодня это уже достояние истории, а тогда было событием огромной важности, прецедентом.

Рассмотрение исторической практики представительных органов власти России позволяет уяснить, каким сложным и нередко драматичным был отечественный путь к парламентаризму. Это обусловлено множеством факторов, в том числе характером социально-исторического развития, национальными духовными традициями, опытом государственной жизни, геополитическими обстоятельствами, достигнутым на каждом этапе уровнем политической и правовой культуры и т.д.

Мы всегда должны помнить положение статьи 3 Конституции Российской Федерации: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы». Бороться нужно с «грязью» на выборах, попытками их фальсификации, а не с институтом выборов.

Своеобразие российского варианта установления парламентской формы правления в заметной степени обуславливалось особенностями дореволюционной и послереволюционной истории, многовековыми традициями самодержавия, а также опытом тоталитарного управления обществом. Господство в России на протяжении многих столетий деспотической системы власти, отсутствие реальных прав и свобод личности, преимущественная ориентация государства на принудительно-силовые методы во внутренней и внешней политике, сильнейшая централизация управления как такового, подавление инакомыслия предопределили консерватизм и застойный характер процессов парламентаризации властных отношений в нашей стране.

В конце 1994 года Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не было. Чем были вызваны разработка и принятие данного закона? В первую очередь стремлением выработать базовые принципы, федеральные стандарты, которые получили бы отражение во всех специальных законах: о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации и были обязательными для применения также на выборах в субъектах Российской Федерации.

Это, в частности, единые подходы к предвыборной агитации, единые правила организации голосования и подведения его итогов, снятие разного рода региональных «цензов» и ограничений. А в тот период, как вы знаете, было немало оснований считать некоторые положения регионального законодательства, не соответствующими общепризнанным демократическим нормам.

Нынешний период государственного устройства России характеризуется стремлением к строительству законодательных органов власти парламентского типа. Настоятелен и вопрос о разработке скоординированной государственной политики взаимодействия России с международными парламентскими организациями, в т.ч. Межпарламентским союзом. В общероссийском общественном мнении все отчетливее утверждается понимание объективной необходимости и неизбежности становления полнокровного парламента как современной демократической формы государственного правления.

Вопросы и задания

1. Почему первая Государственная Дума проработала всего четыре месяца?

2. Нередко историки занижают значение государственных дум начала ХХ в. Что ты об этом думаешь?

3. В чем можно видеть положительные тенденции существования дум?

4. Ветхий завет (Второзаконие, 1, 13): «Изберите себе... мужей мудрых, разумных и испытанных». Как, по-вашему, происходит это в российской действительности?

5. Согласны ли вы с позицией князя Трубецкого С. (1905 г.): «Верховная власть в России должна быть не только внешним образом сильной, но и авторитетной. И ее сила и авторитет будут расти в правовом государстве, при режиме народного представительства и демократических учреждениях. Ее сила в свободе и праве граждан, а не в отсутствии права и произволе»?

Ирина ДОЛИНИНА, Антон Долинин, Пермь

Приложение

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Участникам и гостям торжественного собрания, посвященного 10-летию российской избирательной системы

Поздравляю вас с 10-летием российской избирательной системы.

Выборы - один из ключевых политических и правовых инструментов развития демократического государства, сохранения стабильности и согласия в обществе. Их обязательное и периодичное проведение требует четкой, отлаженной работы всех уровней и подразделений избирательной системы страны. В России за 10 лет она прошла важнейшие этапы становления. И сегодня можно с уверенностью говорить, что создана основательная нормативная база и организационная структура, обеспечивающая непосредственное выражение воли народа.

Ваш юбилейный год совпал с началом избирательной кампании в Государственную Думу. Рассчитываю, что опыт, накопленный за прошедшее десятилетие, авторитет Центризбиркома России помогут провести ее достойно, будут способствовать укреплению легитимной власти, пользующейся доверием наших граждан.

Желаю всем участникам и гостям торжественного собрания успехов и плодотворной работы.

В.ПУТИН