Продолжение.

Начало в №№5-7, 9, 11-12, 14-16, 18-20, 21, 23

По результатам SWOT-анализа факторы, являющиеся сильными сторонами организации, естественно, требуют сохранения, поддержки. Имеющуюся материальную базу надо сохранять, так же как и имеющиеся кадры. Возможности (внешние положительные факторы), конечно же, необходимо использовать. Если население готово оплачивать определенные образовательные услуги (на них существует спрос), то такие программы надо организовать.

Внутренние и внешние отрицательные факторы (слабости и угрозы), как уже говорилось, требуют более детального анализа: выявления их причин (проблем). Если проблемы выявлены корректно, то постановка задач на основе результатов такого анализа также не вызывает трудностей. Как правило, оказывается достаточным просто чисто стилистически переформулировать проблему в задачу (для внутренних проблем). Для внешних проблем ситуация чуть сложнее; способы их перевода в стратегические задачи будут рассмотрены чуть ниже.

В качестве примера постановки задач на основе сформулированных проблем рассмотрим фрагмент документа Министерства образования и науки администрации Самарской области. В нем перечислены некоторые проблемы существующей структуры управления региональной системой образования и ставятся задачи ее изменения (в соответствии с решением Правительства РФ в Самарской области проводится эксперимент по модернизации структуры управления образованием региона; летом 2005 года эксперимент расширен, и сегодня в нем участвуют уже пять регионов). Необходимо принять во внимание тот факт, что документ был разработан до последних изменений, внесенных в законодательство.

Концепция управления региональной системой образования на основе образовательных округов (Извлечения)

Анализ системы образования как объекта управления и анализ существующих механизмов управления позволяют выделить следующие проблемы.

Сложившаяся практика организации образования по муниципальному принципу во многих случаях не обеспечивает полноты предоставляемых образовательными сетями услуг и (или) ведет к неэффективному использованию ресурсов.

В условиях небольших муниципалитетов (сельских районов и малых городов) образовательная сеть не обеспечивает доступности различных образовательных программ или обеспечивает их с большими издержками ввиду рассредоточения ресурсов. В частности, небольшая сеть учреждений не имеет возможности реализовывать определенные образовательные программы ввиду небольшого числа их потребителей, а значит - высокой себестоимости.

Кроме того, межмуниципальные границы образовательных систем создают препятствия для получения в пределах муниципалитета образовательных услуг детьми, проживающими в других муниципалитетах. Например, в существующих условиях возникают ограничения на поступление в городскую гимназию или лицей детей, проживающих в соседнем сельском районе.

Наличие на территории муниципалитета структур образовательной сети различного подчинения (общеобразовательных учреждений и учреждений профессионального образования) препятствует их эффективному взаимодействию.

Находящиеся в сельской местности и малых городах учреждения профессионального образования обслуживают рынки труда, заметно превосходящие границы муниципалитета, в котором данное учреждение расположено, что препятствует ориентации этих учреждений на реальные рынки труда.

Как правило, общеобразовательные учреждения подчиняются муниципальным органам управления образованием, в то время как учреждения начального и среднего профессионального образования подчиняются государственным органам управления, что затрудняет их взаимодействие. Подчинение учреждений профессионального образования государственным органам управления, расположенным в Москве или региональном центре, зачастую не позволяет добиться ориентации таких учреждений на местные рынки труда.

Действующее законодательство в сфере образования не обеспечивает сбалансированности объекта управления муниципальных органов управления с имеющимися у них механизмами воздействия на подведомственную систему образования.

Законодательство об образовании не предусматривает реальных полномочий органов местного самоуправления в части содержательного (а не только организационного) влияния на систему образования. При этом органы местного самоуправления обладают колоссальными рычагами влияния, связанными с учредительством, финансированием, назначением руководителей учреждений подведомственной системы образования.

Противоречия законодательства разрывают управленческую вертикаль в образовании. Действующее законодательство не предусматривает механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования, механизмов согласования действий между уровнями управления и политики в области образования, осуществляемой органами управления различного уровня, что зачастую приводит к рассогласованию усилий регионального и муниципальных органов управления образованием.

Не отработаны механизмы, позволяющие государству обеспечить эффективность использования предоставляемых им ресурсов для обеспечения прав граждан на образование.

Согласно п.п. 2 и 3 ст. 41 Закона «Об образовании» финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому типу и виду образовательного учреждения. Механизм нормативного финансирования со стороны государства должен обеспечивать эффективность использования органом управления образованием предоставляемых ресурсов. В случае предоставления субвенций муниципалитетам их органы управления не получают стимулов для такого использования ресурсов, в частности - для оптимизации сетей учреждений образования.

Следует заметить, что границы муниципальных образований устанавливаются исходя из привязки к местам компактного проживания населения, объединенного общими интересами. Таким образом, органы местного самоуправления при решении задач в области образования должны преследовать интересы исключительно местного населения, что в государственном масштабе может привести к неэффективному использованию образовательных ресурсов в целом.

В условиях малочисленности населения муниципального образования содержание штата работников органа управления образованием является экономически нерациональным. В этих условиях содержание муниципальной структуры управления образованием становится нецелесообразным.

Цели модернизации управления региональной системой образования

Создание эффективной системы управления образованием на региональном уровне призвано обеспечить:

полноту и качество образовательных услуг, предоставляемых территориальной образовательной сетью, при эффективном использовании ресурсов;

эффективное взаимодействие элементов сети образовательных учреждений;

ориентацию территориальных систем образования на местные рынки труда;

соответствие объектов управления, органов управления и механизмов их влияния на подведомственные системы образования;

формирование управленческой вертикали в системе образования;

обеспечение эффективных механизмов выполнения финансовых обязательств государства по реализации прав граждан на образование;

формирование механизмов, позволяющих государству обеспечить эффективность использования предоставляемых им ресурсов;

экономическую целесообразность деятельности территориальных органов управления образованием.

Обратите внимание на то, что сформулированные в тексте внутренние проблемы на первый взгляд не имеют субъектов. Однако в данном случае субъект подразумевается - региональный орган управления образованием берет ответственность за решение всех этих проблем на себя. Что же касается внешних проблем (например, дефектов федерального законодательства), то их решение на себя орган управления взять не может. Поэтому здесь ставятся задачи «снятия» ситуации, вызванные несовершенством законодательства, а уж каким способом - предполагается решить в дальнейшем. В связи с этим следует заметить, что не случайно для проведения эксперимента в Самарской области (а сегодня и еще в четырех регионах) по управлению образованием через округа потребовалось постановление Правительства Российской Федерации: внешние проблемы находятся вне пределов компетенции органа управления, а потому могут разрешаться либо посредством влияния на угрозу (в правительство обратилась областная администрация), либо путем уменьшения угрозы через постановку внутренних задач.

4.2.1. Стратегические задачи как решение внутренних проблем

Вернемся к технологии перевода проблем в задачи. Корректно сформулированные внутренние проблемы органа управления (точнее, проблемы, которые он призван решать) легко трансформируются в задачи. Для этого нужно просто изменить несколько слов, как правило, добавив глагол. Например, если проблема состоит в том, что орган управления что-то не делает, то задача будет состоять в том, чтобы это делать. Если речь идет о глобальных стратегических задачах, срок решения которых трудно или невозможно зафиксировать даже примерно, то и формулировать их необходимо соответствующим образом. Не «обеспечить», а «обеспечивать»; не «изменить», а «изменять» и т.д.

Если задача не ставится (иными словами, если переформулирование внутренней проблемы в задачу вызывает трудности), то это означает, что проблема была сформулирована некорректно. Либо неверно определено препятствие для достижения цели, либо это проблема другого субъекта. В этом случае необходимо вернуться к формулировке проблемы и ее изменить (после чего задачу будет поставить легко).

Лев ФИШМАН, Валерий ДУДНИКОВ

Продолжение следует

_________________________

Сокращенное изложение учебно-консультационного пособия «Управление развитием территориальной системы образования», подготовленного Николаем Петровым, Львом Фишманом, Валерием Дудниковым и Викторией Прудниковой (М., Логос, 2005).