Профсоюз всегда уделял пристальное внимание этому вопросу. Он неизменно отстаивал интересы работников в суде, когда на региональном и местном уровнях предпринимались попытки ограничить права учителей, и боролся за сохранение соответствующей правовой нормы в федеральном законодательстве, в первую очередь в базовом законе об образовании. (Напомним, что изъять данную норму пытались разработчики пресловутого Федерального закона от 22 августа 2004 года

№ 122-ФЗ).

Много на эту тему было разъяснений и комментариев, в особенности после принятия Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг», которые стали достоянием широкого круга лиц благодаря интернет-сайту Профсоюза и газете «Мой профсоюз».

Однако сегодня наступил второй, более решительный и ответственный этап в судьбе этих льгот - этап их регионализации и монетизации (перевода в денежную форму).

Фактически это означает, что в каждом отдельном субъекте РФ будет установлен свой порядок предоставления льгот, который подразумевает как порядок их реализации, так и порядок их финансового обеспечения.

В связи с обширными и существенными изменениями в федеральном законодательстве, прежде всего по вопросам разграничения полномочий между уровнями власти, включая Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, субъекты РФ стали принимать свои законодательные акты по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан.

На практике эти акты не только устанавливают размеры, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот, как это и предусмотрено федеральным законодательством, но и неправомерно определяют непосредственно сам порядок предоставления льгот, вводят дополнительные условия, ограничивающие права работников. Например, вводятся требования к уровню образования, объему выполняемой работы, устанавливается социальная норма площади жилья, отменяются льготы пенсионерам, за которыми предусмотрено их сохранение, не учитываются члены семьи педагогического работника и т.д.

Профсоюз принципиально не может согласиться с таким подходом, так как это неизбежно влечет за собой ограничение в правах по признаку места жительства и финансовых возможностей регионов, что означает закрепление дискриминации в этой сфере.

Поэтому Профсоюз настаивает на том, что механизмом реализации права педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), установленного Законом РФ «Об образовании», является прежде всего порядок их предоставления, который регламентируется актами бывшего Союза ССР и РСФСР, сохраняющими свое действие и силу.

С нашей точки зрения, в Законе РФ «Об образовании» (при внесении в него изменений и дополнений в 1996 году) закреплено лишь само право педагогических работников на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, поскольку при его принятии в 1992 году эта очень важная мера социальной защиты педагогов была необоснованно упущена. При этом порядок реализации этого права изменять не предполагалось, о чем свидетельствует пункт 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании», предусматривающий, что правом на льготы педагогические работники пользуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а, следовательно, как было указано выше, в соответствии с нормативными правовыми актами бывшего Союза ССР и РСФСР.

По инициативе Профсоюза 2 ноября 2004 года Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений рекомендовала Минздравсоцразвитию и Минпромэнерго России с участием других заинтересованных федеральных министерств и ведомств, а также общероссийских объединений профсоюзов подготовить согласованные предложения по определению единого порядка установления и предоставления действующих по состоянию на 31 декабря 2004 года льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Однако, к большому сожалению, никаких подвижек в этой части до сих пор нет. Наверное, не в интересах соответствующих федеральных органов исполнительной власти решать этот важный вопрос в такой плоскости.

Мы не намерены мириться с такой ситуацией и призываем всех педагогов, профсоюзных активистов, кому небезразлична дальнейшая судьба этих льгот, проявить волю и настойчивость в защите своих прав. Тем более что ни территориальные профсоюзные организации, ни аппарат ЦК Профсоюза не отказывают в необходимой правовой помощи и готовы представлять интересы работников в судах, вплоть до Верховного Суда РФ.

Учитывая, что в соответствии с законодательством Российской Федерации профсоюзные организации от своего имени не могут обращаться в суды с заявлениями об обжаловании нормативных правовых актов, активность работников по защите своих прав, в интересах которых по доверенности могут выступать профсоюзные представители, приобретает решающую роль.

Вынесение рассмотрения дел о правовой оценке региональных нормативных правовых актов в этой сфере на уровень Верховного Суда РФ, по нашему мнению, должно прояснить, наконец, позицию высшей судебной инстанции по этому вопросу и оказать существенное влияние на последующие действия как профсоюзных организаций, так и федеральных и региональных властей.

В первом приближении уже можно говорить о формировании определенной судебной позиции на примере решения Верховного суда Республики Марий Эл от 31 марта 2005 года. К сожалению, приходится констатировать, что работники сами оказались не готовы до конца защищать свои права, поскольку по тем или иным причинам, в том числе под давлением властей, не стали подавать кассационную жалобу в Верховный суд РФ на решение республиканского суда, который только частично удовлетворил их требования. Профсоюз же, как было сказано выше, не может продолжать судебную защиту прав работников от своего имени.

На примере этого конкретного судебного дела попытаемся проанализировать ситуацию с предоставлением жилищно-коммунальных льгот педагогам в Республике Марий Эл и сформулировать обоснования, которые работникам образования и их представителям можно использовать при обращении в органы прокуратуры и в суды в других субъектах РФ.

I. Позиция органов государственной

власти Республики Марий Эл

Государственным собранием Республики Марий Эл принят и президентом Республики Марий Эл подписан Закон РМЭ от 25 ноября 2004 года № 48-З «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» (далее - региональный закон), который определил следующий порядок возмещения затрат по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. ст. 2,3 Закона):

Ш социальная поддержка оказывается специалистам государственной и муниципальной системы образования, исходя из социальной нормы жилой площади, предусмотренной постановлением правительства Республики Марий Эл от 17 января 2005 года № 8, в расчете непосредственно на квалифицированного работника;

Ш указанные меры социальной поддержки предоставляются на квалифицированного специалиста без учета членов семьи;

Ш меры социальной поддержки предоставляются специалистам, проживающим в сельской местности, за исключением рабочих поселков (поселков городского типа);

Ш меры социальной поддержки предоставляются работникам, проживающим только в сельской местности, исключая лиц, проживающих в городе, но работающих на селе.

II. Позиция

Профсоюза

и содержание

требований

работников

Учитывая, что региональный закон нарушает права педагогических работников образовательных учреждений, противоречит действующему федеральному законодательству, по инициативе республиканской профсоюзной организации и при юридической поддержке специалистов аппарата ЦК Профсоюза семь педагогов обратились в Верховный суд Республики Марий Эл.

Заявление в суд адресовано государственному органу, издавшему этот акт, - Государственному собранию Республики Марий Эл и обозначено как «заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим закона Республики Марий Эл от 25 ноября 2004 года № 48-З «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» в части определения порядка предоставления мер социальной поддержки специалистам государственной и муниципальной системы образования».

Требования к суду сформулированы следующим образом:

«признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия закон Республики Марий Эл от 25 ноября 2004 года № 48-3 «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» в части определения порядка предоставления мер социальной поддержки специалистам государственной и муниципальной системы образования в той мере, в какой указанный нормативный правовой акт ограничивает право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, обеспечиваемое в порядке, установленном федеральным законодательством, т.е. с учетом членов семьи и без ограничений в виде социальной нормы общей площади жилья, без исключения педагогических работников, работающих в рабочих поселках (поселках городского типа), пенсионеров и других ограничений».

III. Позиция

Верховного суда

Республики Марий Эл

В обоснование заявленных требований приводились определенные доводы и аргументы, о которых речь в обобщенном виде пойдет ниже. Однако Верховный суд Республики Марий Эл 31 марта 2005 года принял решение, постановляющая часть которого звучит следующим образом:

«Заявление (перечисляются заявители) удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия положения пункта 1 статьи 2 закона Республики Марий Эл «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» от 2 декабря 2004 года в части того, что из числа граждан, которым оказываются меры социальной поддержки, исключены специалисты государственной и муниципальной системы образования, проживающие в поселках городского типа и работающие в учреждениях, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Республики Марий Эл и бюджетов муниципальных образований Республики Марий Эл.

В остальной части в удовлетворении заявления (перечисляются заявители) отказать».

Таким образом, суд подтвердил только тот очевидный факт, что льготы должны предоставляться педагогическим работникам образовательных учреждений поселков городского типа, поскольку это положение прямо предусмотрено федеральным законом.

Примечательно, что суд, обосновывая довод о противоречии республиканского закона в этой части федеральному законодательству, ссылается на положения Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, не допускающего снижения уровня социальной защищенности гражданина, тогда как по другим поставленным в заявлении вопросам на том же самом основании, но при другой трактовке, отказывает в удовлетворении требований заявителей.

Приведем некоторые извлечения из мотивировочной части решения. Хотя суд указывает на доводы в пользу удовлетворения заявления лишь в части права на льготы педагогических работников поселков городского типа, они вполне применимы и к другим поставленным в заявлениях вопросах (далее в тексте эти доводы выделены курсивом и подчеркнуты).

«Кроме того, исключение педагогических работников, проживающих в поселках городского типа, из числа граждан, имеющих право на предоставление мер социальной поддержки, противоречит положениям Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Так, исходя из преамбулы названного закона, при переходе к новой системе социальной защиты граждан субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Республиканский закон от 2 декабря 2004 г. № 48-3 в вышеуказанной части противоречит также положениям п.п. 1,2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Этими положениями установлены гарантии сохранения права на получение компенсаций и условий их предоставления для граждан, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы возникло до 1 января 2005 г. Из материалов и обстоятельств дела следует, что заявители до 1 января 2005 г., будучи педагогическими работниками, проживающими в поселках городского типа, пользовались льготой по бесплатному жилому помещению с отоплением и освещением».

Не вдаваясь подробно в аргументацию представителей Государственного Собрания и Президента Республики Марий Эл, которые заявление не признали, обратим особое внимание на некоторые обстоятельства, которые суд положил в основу своего решения и которые согласуются с позицией представителей власти.

Так, суд указывает, что при разрешении настоящего дела не вправе входить в оценку положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, который является специальным законом, и должен руководствоваться установленными им правовыми нормами.

Суд считает, что Закон РМЭ «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» принят в пределах компетенции Республики Марий Эл и во исполнение пункта 30 статьи 16 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, согласно которому размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, предусмотренных п. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов РФ.

Ссылаясь на п.1 ст.160 Жилищного кодекса РФ, которым установлено, что отдельным категориям граждан могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, суд пришел к выводу, что с 1 марта 2005 года действующим жилищным законодательством не предусматривается предоставление жилищно-коммунальных льгот в натуральной форме.

Что касается вопроса о предоставлении льгот непосредственно на квалифицированного работника без учета членов семьи, то суд высказался, в частности, следующим образом: «исходя непосредственно из положений закона, оказание мер социальной поддержки членам семей педагогических работников не исключается, поскольку термин «персонифицированный характер» может быть применен и к данным лицам. Следовательно, с позиции юридической техники изложения нормативных правовых актов отсутствуют основания для вывода о том, что республиканским законом от 2 декабря 2004 г. № 48-3 предусмотрен прямой запрет на оказание социальной поддержки членам семей педагогических работников».

Оценивая содержание постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 г. № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ» (распространенного и на учителей средних школ в сельской местности), которым предусматривается, что льготы по бесплатному предоставлению жилого помещения с отоплением и освещением по нормам, действующим в конкретной местности, предоставляются учителям и совместно проживающим с ними членам их семей, суд пришел к следующему выводу. Положения как постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 г. № 246, так и постановления Совета Министров Марийской АССР от 6 августа 1966 г. № 438 в части распространения права на получение льгот по предоставлению бесплатного жилого помещения с отоплением и освещением на членов семьи педагогических работников не согласуются с правовыми нормами, установленными абзацем третьим п. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», следовательно, в данной части вышеуказанные постановления не подлежат применению.

(Наши доводы о несостоятельности таких выводов суда уже высказаны в общей части статьи. - Прим. авт.)

Проанализировав действующую нормативную правовую базу, суд констатирует, что согласно федеральному законодательству вышеуказанные льготы должны предоставляться на основании законов субъектов РФ и в соответствии с правовыми нормами, непосредственно установленными Законом РФ «Об образовании». (Заметим, что суд необоснованно делает вывод о том, что на основании законов субъектов РФ должны предоставляться сами льготы, тогда как региональные законы должны определять лишь размеры, условия и порядок возмещения расходов на их предоставление в рамках межбюджетных отношений. - Прим. авт.).

Особо следует обратить внимание на позицию суда по вопросу о применении к рассматриваемым требованиям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. В силу их особой значимости для рассмотрения дела приведем полностью эти аргументы суда (далее в тексте выделены курсивом, а особо важные акценты - жирным шрифтом и подчеркнуты).

«В обоснование заявленных требований заявители также ссылаются на противоречие республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, указывая, что в силу положений федерального закона при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. При этом под ухудшением условий предоставления льгот заявителями понимается следующее. До 1 января 2005 г. льготы по бесплатному жилому помещению с отоплением и освещением фактически предоставлялись на всех членов семьи педагогического работника и без учета социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, в подтверждение чего представлены справки районных отделов образования.

Однако при этом заявителями не учитывается, что приведенная ими правовая норма должна истолковываться и применяться в единстве с положениями абзаца четвертого преамбулы и абзаца первого п.2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

В этом случае указываемые заявителями положения относятся к соблюдению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления определенных условий при издании ими нормативных правовых актов в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, а также обязывают их учитывать специфику правового и имущественного положения граждан, по отношению к которым производится замена натуральных льгот на денежные компенсации, и иные существенные обстоятельства.

Одним из условий является недопущение уменьшения совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат. Представители Президента Республики Марий Эл пояснили, что данное условие соблюдено, в подтверждение чего ими представлены выписки из годовых отчетов об исполнении консолидированного бюджета Республики Марий Эл за 2003, 2004 г. и справка о запланированных на 2005 г. расходах консолидированного бюджета Республики Марий Эл по оплате жилищно-коммунальных услуг некоторым категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности. Из данных документов следует, что действительно уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат в 2005 г. не произошло. Это обстоятельство по существу не оспаривалось заявителями. Больший объем финансирования в 2004 г. по сравнению с 2005 г. в абсолютных цифрах (46198 тыс. руб. против 45806 тыс. руб.) объясняется тем, что из числа получателей мер социальной поддержки республиканским законом от 2 декабря 2004 г. № 48-3 исключены специалисты, проживающие в поселках городского типа. Из справки Министерства финансов республики также следует, что расходы консолидированного бюджета Республики Марий Эл в расчете на одного гражданина в год выросли с 2,5 тыс. руб. в 2004 г. до 3,4 тыс. руб. в 2005 г.

Вторым ограничением является недопущение ухудшения условий предоставления гражданам натуральных льгот и выплат, существовавших по состоянию на 31 декабря 2004 г. Значение слова «условие» в данном случае следует понимать как обстановку, в которой происходит, осуществляется какое-то действие (Толковый словарь русского языка под редакцией Ожегова С.И., Шведовой Н.Ю.). Применительно к настоящему делу под условиями предоставления льгот и выплат понимается учреждение, которым обеспечивается оказание гражданам мер социальной поддержки. Заявители указывают, что до 1 января 2005 г. льготы по бесплатному жилому помещению с отоплением и освещением обеспечивались через районные отделы образования, в подтверждение чего представлены справки.

Пунктом 4 статьи 3 республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 предусматривается, что граждане, имеющие право на социальную поддержку, оплачивают жилищно-коммунальные услуги полностью, представляя для возмещения произведенных расходов оплаченные квитанции в соответствующее учреждение бюджетной сферы. Во исполнение республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 принято постановление Правительства Республики Марий Эл от 31 декабря 2004 г. № 282. Им определен порядок предоставления и расходования средств, направляемых на реализацию закона, согласно которому первичные документы об оплате жилищно-коммунальных услуг предоставляются гражданами в бюджетные учреждения по месту работы, которыми впоследствии и производится возмещение произведенных расходов. Таким образом, меры социальной поддержки должны оказываться гражданам учреждениями, которыми до 1 января 2005 г. предоставлялись натуральные льготы и выплаты.

Специфика правового положения педагогических работников, проживающих в сельской местности и поселках городского типа, по убеждению суда, заключается в том, что по вышеприведенным доводам социальная поддержка должна оказываться им по адресному принципу.

Специфика имущественного положения данной категории граждан заключается не столько в том, что размер заработной платы педагогов, работающих в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, не позволяет им безразлично относиться к оплате жилищно-коммунальных услуг. Педагогические работники, а также члены их семей наряду с иными категориями граждан вправе получать субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг в порядке, установленном законодательством.

Существенным обстоятельством, которое должно учитываться при замене натуральных льгот на денежные компенсации, по убеждению суда, являются финансовые возможности бюджета субъекта Российской Федерации. Данный вывод основан на положениях ст.26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов в сфере образования, предоставления субвенций местным бюджетам на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с установленными органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативами, стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг (подпункты 13, 25). Кроме этого, следует учитывать, что в соответствии с п.2 ст.85 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают расходные обязательства по вопросам их ведения и исполняют их за счет средств региональных бюджетов. Федеральный законодатель обязал субъекты Российской Федерации передавать денежные средства муниципальным бюджетам на расходы в области образования по нормативам, устанавливаемым законодательством субъектов Российской Федерации (подпункт 6-1 ст.29 Закона Российской Федерации «Об образовании»).

Суд считает убедительными доводы представителя Президента Республики Марий Эл, подкрепленные финансовыми документами, что с 1 июля 2003 г. в соответствии с письмом Минфина РФ от 25 июля 2003 г. № 68н финансирование расходов, связанных с предоставлением льгот педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, осуществлялось по социальным нормам и исходя из количества педагогических работников. Данное обстоятельство подтверждается Отчетами Министерства финансов республики за 2004 г. по Советскому району и Республике Марий Эл в целом. Из последнего отчета следует, что расходы консолидированного бюджета Республики Марий Эл в 2004 г. по оплате жилищно-коммунальных услуг произведены исходя из количества педагогических работников, равного 8777 человек. Данная цифра сопоставима со статистическими сведениями, предоставленными Министерством образования Республики Марий Эл письмом от 31 марта 2005 г. Как пояснила представитель, с 2003 г. муниципальные органы были обязаны производить оплату жилищно-коммунальных услуг непосредственно на педагогических работников и по социальным нормам, как это делалось, например, в государственных образовательных учреждениях, финансируемых за счет средств республиканского бюджета. Там, где расходы могли быть проконтролированы Минфином, финансирование осуществлялось по нормам и на самих педагогических работников. Что касается отдельных районов, то в них, видимо, допускалось нецелевое использование финансовых средств местных бюджетов, что будет предметом соответствующих проверок.

По вышеприведенным мотивам суд считает несостоятельными доводы заявителей о том, что оспариваемые положения республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 противоречат федеральному законодательству в части предоставления педагогическим работникам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг непосредственно на квалифицированного специалиста без учета членов его семьи. Права, свободы и законные интересы заявителей этими положениями не нарушаются».

Основываясь на этих же доводах, суд отказал в удовлетворении требований о предоставлении льгот педагогическим работникам без учета социальной нормы площади жилья.

Таким образом, на наш взгляд, позиция суда по этому вопросу предельно понятна и не нуждается в отдельных комментариях. Обозначим основные контраргументы, которые составляют базу защитной позиции профсоюза.

IV. Обоснования

позиции

профсоюза

в интересах

защиты прав

педагогических

работников

1. В соответствии с подпунктами «ж» и «к» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно пунктам 2, 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

На основании части 1 статьи 59 Жилищного кодекса РСФСР (действовал до 1 марта 2005 г.) специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), имели право пользоваться бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.

В силу абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Попытка узко трактовать понятия «законодательство Российской Федерации», «федеральное законодательство» только как норму Закона РФ «Об образовании», на наш взгляд, безосновательна. Федеральное законодательство - это совокупность всех нормативных правовых актов, принятых уполномоченными на то Конституцией РФ государственными органами. В этом смысле федеральное законодательство представляет собой единую систему, внутри которой эти нормативные правовые акты разделяются в зависимости от их юридической силы. Федеральное законодательство включает Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты, в том числе нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, сохраняющие свое действие в установленном порядке (в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1990 г. «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» и другими актами).

Начиная с 1930-х годов в Российской Федерации был принят ряд нормативных правовых актов, в основном подзаконных, которыми устанавливался и регулировался порядок предоставления жилищных льгот квалифицированным педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа). Эти льготы были предусмотрены прежде всего для привлечения специалистов в указанные населенные пункты.

Как уже было указано выше, при принятии новой редакции Закона РФ «Об образовании» в 1996 году право на указанные льготы было закреплено непосредственно в федеральном законе, согласно которому педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) (абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона).

В данном случае под «бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением» имеется в виду, что эти работники вправе проживать в жилых помещениях с отоплением и освещением бесплатно, то есть без внесения платы за жилье, отопление и освещение. Поэтому для обеспечения принципа бесплатности работники освобождаются от платы за излишки жилой площади, на всю площадь с учетом излишков предусмотрено бесплатное отопление и освещение. Принцип бесплатности обеспечивается также путем включения при расчетах членов семьи. При печном отоплении работники бесплатно обеспечиваются топливом, которое должно доставляться на дом, то есть в натуральном виде, до 1 сентября в размере годовой потребности. Бесплатность освещения означает, что бесплатно педагогический работник пользуется только освещением, а не всей электроэнергией, в связи с чем субъектами РФ определяются соответствующие нормы ее бесплатного потребления.

Указание на несостоятельность ссылки на постановление Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», распоряжения Совета Министров СССР от 24 июля 1949 года № 11433-р и от 23 мая 1984 года № 1003-р также не имеет под собой достаточных правовых оснований. Указанные нормативные акты не признаны в установленном порядке недействующими, не противоречат в этой части жилищному законодательству Российской Федерации, поэтому продолжают действовать.

Право учителей и совместно проживающих с ними членов семей на предоставление бесплатного жилья с отоплением и освещением предусмотрено постановлением Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», действие которого распространено на другие категории педагогических работников распоряжениями Совета Министров СССР от 24 июля 1949 года № 11433-р, от 23 мая 1984 года № 1003-р и другими.

Сохранение права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами, заместителями директоров и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами их семей, если общий стаж работы каждого из указанных работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет, предусмотрено постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 г. № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности». Впоследствии это постановление также распространено на педагогических работников других образовательных учреждений, как в сельской местности, так и в поселках городского типа (рабочих поселках) (Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 января 1985 года № 85 «О мерах по улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в домах ребенка, детских домах и школах-интернатах», постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 января 1975 года № 82 «О мерах по расширению сети средних сельских профессионально-технических училищ и по улучшению их работы», постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года № 437 «О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения» и другие).

Порядок сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за педагогическими работниками, вышедшими на пенсию, изложен в разъяснении Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 г. № 5/12-22, утвержденном постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года №154/12-22 «О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)».

Предусмотрено, что право на указанные льготы сохраняется за перешедшими на пенсию педагогическими работниками и за совместно проживающими с ними членами их семей, если общий стаж работы каждого из работников общеобразовательных школ и других образовательных учреждений, на которых это право распространено, в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), составляет не менее 10 лет, при условии, что на момент перехода на пенсию они пользовались этими льготами.

Таким образом, порядок предоставления педагогическим работникам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в виде полного (в отдельных случаях частичного) освобождения от уплаты и порядок их сохранения при выходе на пенсию регулируется в настоящее время в основном правовыми актами бывшего Союза ССР и РСФСР, сохраняющими свое действие и силу в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

2. Федеральным законом от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» субъектам РФ предоставлено право установить своими законодательными актами размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ).

Это правовое положение нашло закрепление также через Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ непосредственно в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании».

Таким образом, субъектам РФ предоставлено право определить порядок финансового обеспечения указанной льготы в рамках межбюджетных отношений, а не сам порядок ее предоставления, который установлен федеральным законодательством и является единым и общеобязательным для применения во всех субъектах РФ.

Для правильного разрешения возникающих в этой сфере проблем необходимо учитывать, что имеются объективные различия в порядке предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на предоставление этих льгот.

В первом случае речь идет о порядке реализации гражданами установленного федеральным законом права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности,