Сергей СТЕПАШИН, председатель Счетной палаты РФ:

- Рассмотрев проект федерального закона, Счетная палата отметила несколько принципиальных, крайне значимых недостатков.

Финансово-экономическое обоснование законопроекта явно недостаточно. Поэтому, на наш взгляд, необходим подробный и точный анализ затрат средств бюджетов всех уровней на обеспечение законодательно установленных льгот, гарантий и компенсаций для отдельных категорий граждан в настоящее время и в случае предлагаемого изменения законодательства.

В значительной части законопроект предусматривает взамен законодательного установления мер социальной поддержки и социальных гарантий для различных категорий граждан фактическое делегирование полномочий по их установлению Правительству РФ и даже отдельным министрам (например, статьи 1, 2, 3, 11, 14, 21, 23, 24, 27, 29, 35, 37, 53, 105, 119, 139). В связи с неопределенностью размеров выплат, а также возможностью сужения круга лиц, имеющих право на их получение, оценить объем необходимых расходов федерального бюджета невозможно.

Предлагаемое делегирование полномочий органам исполнительной власти и отдельным министрам по установлению мер социальной поддержки и социальных гарантий представляется нам не вполне корректным с точки зрения Конституции РФ, в соответствии с которой государственные социальные пособия устанавливаются законом. Кроме того, необходимо отметить, что законопроект предусматривает принятие значительного числа нормативных правовых актов Правительства РФ. Если какие-либо из них не будут подготовлены и приняты своевременно, с начала 2005 года может сложиться ситуация, когда действующие в настоящее время нормы законов, устанавливающие льготы, компенсации, иные меры социальной защиты утратят силу, а заменяющие их механизмы социальной поддержки еще не будут сформированы.

Предусмотренное законопроектом делегирование органам госвласти субъектов РФ полномочий по определению прав различных категорий граждан РФ на социальную поддержку (статьи 6, 33, 37, 46, 56) также не соответствует Конституции РФ. В соответствии с пунктом «в» 71-й статьи Конституции РФ регулирование прав и свобод человека и гражданина (в том числе и социальных) относится к исключительному ведению Российской Федерации, в совместном ведении - защита прав и свобод человека и гражданина (пункт «б»

72-й статьи Конституции РФ). Так как финансовые возможности разных субъектов РФ различны, предлагаемое делегирование им полномочий по определению прав отдельных категорий граждан может привести к тому, что права жертв политических репрессий, ветеранов труда, работников тыла в разных регионах будут существенно отличаться, хотя они - граждане одного государства. То же относится к делегированию права по установлению гарантий и компенсаций для лиц, работающих в районах Крайнего Севера, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, органам местного самоуправления и работодателям. Предлагаемый отказ от государственного регулирования и защиты прав лиц, проживающих в неблагоприятных климатических условиях, не соответствует Конституции РФ, а также может привести к уменьшению объема ранее действовавших гарантий и компенсаций и резкому расслоению населения небольших городов и поселков по уровню доходов и социальной защищенности. Кроме того, необходимо отметить, что ослабление законодательно установленных мер социальной защиты Конституционный суд РФ неоднократно признавал не соответствующим Конституции РФ.

Мы убеждены, что для обеспечения стабильности государственной социальной поддержки целесообразно во всех случаях, когда федеральные законы устанавливают периодичные или разовые денежные выплаты различным категориям граждан РФ, также на уровне федерального закона определять и механизмы индексации размеров этих выплат. В законопроекте же в части случаев индексация размеров выплат не предусмотрена, что представляется не вполне корректным и логичным, учитывая, что в иных случаях такая индексация размеров выплат предусмотрена. Например, в предлагаемой законопроектом редакции Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» вновь вводимые денежные выплаты подлежат индексации, а денежные компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью, на приобретение продовольственных товаров, оздоровление, питание детей - нет.

Имеющиеся отсылки к порядку индексации размера базовой части трудовой пенсии, определенному Федеральным законом «О трудовых пенсиях в РФ», также представляются неоптимальным вариантом решения вопроса. В соответствии со статьей 17 Федерального закона коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством РФ. Более логичным и корректным было бы определение правил индексации размеров законодательно установленных денежных выплат непосредственно в законе о пенсиях (с тем чтобы увеличение размеров денежных выплат не отставало от темпов инфляции).

Мы уверены в том, что необходимо определить порядок взыскания дебиторской и погашения кредиторской задолженности бюджетов разного уровня по переданным расходным обязательствам и доходным источникам.

Целесообразно, на наш взгляд, устранить неясности в законопроекте, откорректировав такие формулировки, как «осуществляется ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, включая предоставление билета на проезд в транспорте пригородного сообщения», «размер ежемесячной денежной выплаты, включающей предоставление билета на проезд в транспорте пригородного сообщения, составляет 500 рублей» (пункт 9 статьи 3, пункты 9-14 статьи 46, пункт 25 статьи 67). С ростом цен на транспортные расходы стоимость такого билета может полностью поглотить сумму денежной выплаты. Считаем необходимым четко развести денежную и «натуральную» помощь, сформулировав соответствующие нормы таким, например, образом: «осуществляется ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, а также предоставляется возможность приобретения билетов на проезд в транспорте пригородного сообщения на льготных условиях». При этом порядок приобретения билетов на льготных условиях целесообразно определить законодательно.

Законопроект не устанавливает порядок финансовой помощи из федерального бюджета на возмещение расходов организаций жилищно-коммунального хозяйства на содержание, ремонт жилья и оплату за жилье и коммунальные услуги в части, не покрываемой за счет вносимой гражданами платы, и порядок возмещения расходов на предоставление отдельным категориям граждан льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Без принятия новой редакции Жилищного кодекса РФ и разработки механизма по замене льгот на жилищно-коммунальные услуги для различных категорий получателей признание утратившим силу Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» преждевременно. Также преждевременным представляется признание утратившим силу Градостроительного кодекса РФ. Более целесообразным представляется предусмотреть соответствующие нормы в составе пакета законопроектов по реформе жилищного строительства, принятых Госдумой РФ в первом чтении 10 июня 2004 года.

Вызывают много вопросов предлагаемые изменения ФЗ «О государственной социальной помощи» (статья 132 законопроекта). Порядок определения размера субсидий и критерии их предоставления, а также порядок учета оказания государственной социальной помощи в виде субсидии и отчетности об их предоставлении целесообразно установить в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» в предлагаемой редакции. В предлагаемом порядке оказания государственной социальной помощи очень много неопределенности, и возможна слишком большая свобода работников государственных организаций, которые будут принимать решения об оказании финансовой помощи гражданам. Поэтому представляется необходимым проведение антикоррупционной экспертизы предлагаемых изменений Федерального закона «О государственной социальной помощи».

Более целесообразно, на наш взгляд, включить ряд предлагаемых норм не в «отраслевые» законы, а в Бюджетный кодекс. В первую очередь это относится к предложениям по изменению статьи 14 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (статья 3 законопроекта) и по дополнению Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» статьей 28.2 (статья 67 законопроекта). При этом необходимо привести предлагаемые механизмы в соответствие с действующими и оставляемыми без изменения нормами Бюджетного кодекса РФ.

Учитывая масштабность предлагаемых изменений законодательства, представляется целесообразным провести при этом обобщение, укрупнение законодательных актов с совпадающими или смежными предметами регулирования. А также пересмотреть в целом акты, принятые ранее 1994 года, вместо внесения в них отдельных изменений и дополнений.